VII SA/Wa 921/12

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek E. K., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] zezwalającej M. W. i P. W. na użytkowanie obiektu magazynu butli na gaz propan-butan położonego przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru omówił zasady postępowania nieważnościowego, cechy rażącego naruszenia prawa i wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której decyzja ta dotyczy, nadto rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Organ nadzoru stwierdził, że analiza zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wykazała, że rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta Miasta [...] w formie decyzji z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] obarczone jest przesłanką rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podstawę prawną badanej decyzji stanowi art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Organ nadzoru wskazał, że zastosowanie sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. było słuszne. Przedmiotowy obiekt powstał około roku 1991, zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych będących budową obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie prawem przewidzianej jest samowolą budowlaną sankcjonowaną przez przepisy prawa budowlanego. Podjęcie robót budowlanych i realizacja inwestycji bez uzyskania akceptacji właściwego organu, pomimo takiego obowiązku wynikającego z przepisów prawa, jest działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że M. i P. W., nie dysponując zgodą właściwego organu, wybudowali około 1991 r. na będącej wówczas w posiadaniu M. O. nieruchomości przy ul. [...] w [...] obiekt magazynu butli na gaz propan-butan. Wykonane roboty budowlane wypełniają niewątpliwie dyspozycję art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowe, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego", przesądzając o właściwości na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. trybu, o którym mowa w art. 48, a tym samym - z uwagi na datę budowy - o konieczności implementacji procedury przewidzianej w art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ nadzoru stwierdził, że jakkolwiek zastosowaną ustawę uznać należy za w niniejszym przypadku właściwą, tym niemniej jednak przeprowadzenia przewidzianej jej przepisami procedury organ faktycznie zaniechał.

W stosunku bowiem do wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona do dnia 31 grudnia 1994 r. lub do tego dnia wszczęto postępowanie administracyjne, na mocy powoływanego już art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane - w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - właściwy organ nadzoru budowlanego może mianowicie albo wydać na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzję o rozbiórce danego obiektu, albo nakazać w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, albo też umorzyć postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do rozbiórki określone w art. 37 oraz nie ma podstaw do wdrożenia trybu z art. 40. W przypadku, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia wydanie nakazu z art. 40, po wypełnieniu tego nakazu przez inwestora, dokonuje się na jego wniosek legalizacji wybudowanego obiektu, udzielając inwestorowi w drodze decyzji, o której mowa w art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., pozwolenia na użytkowanie, stanowiące jednocześnie stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania.

Przy czym w stanowiącym punkt wyjścia omawianej procedury art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidziano nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że:

1) obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W toku natomiast prowadzonego postępowania zwykłego organ I instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie ww. okoliczności, pomijając tym samym pierwszy etap przewidzianej ustawą z 1974 r. procedury, rozstrzygający o dopuszczalności legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można przede wszystkim stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym ani takowej zgodności braku. Organ ten w żaden sposób nie ustosunkował się również do drugiej z powołanych wyżej przesłanek - nie skomentował mianowicie wpływu przedmiotowej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ewentualne pogorszenie, bądź też nie, warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W dalszej kolejności, organ I instancji w postępowaniu zwykłym nie rozważył ewentualnej konieczności zobowiązania Inwestorów w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zamiast tego zobowiązał Inwestorów w drodze decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. do przedłożenia dokumentów "niezbędnych do ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu" - w oparciu jednakże o przepisy art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., które, na marginesie, kompetencji do nałożenia takowego obowiązku z sobą nie niosą.

Organ nadzoru stwierdził, że wobec braku natomiast decyzji, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie było podstaw do podjęcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja takowa warunkowana jest bowiem, w ocenie organu nadzoru, uprzednią decyzją nakazową z art. 40. Ustawodawca wyraźnie wskazał w ust. 1 art. 42, że "inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej". Pomiędzy omawianymi decyzjami zachodzi mianowicie relacja zależności sprowadzająca się do braku potrzeby podejmowania rozstrzygnięcia w trybie art. 42, gdy nie wydano wcześniej decyzji, o której mowa w art. 40, nakazującej wykonanie zmian i przeróbek.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., nie kończy bowiem jedynie sprawy wydania pozwolenia na użytkowanie, lecz stanowi finalny etap legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Istota tak zakreślonego postępowania polega na dążeniu do likwidacji naruszenia prawa, którego dopuścił się inwestor, w całości, w tym: na usunięciu stanu samowoli budowlanej, doprowadzeniu do stanu zgodnego z przepisami wykonanych robót budowlanych oraz legalnego użytkowania obiektu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 609/08).

Reasumując, organ nadzoru wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rolą organu w postępowaniu zwykłym było w pierwszym rzędzie ustalenie okoliczności niezbędnych do wykazania, czy zachodzą przesłanki przymusowej rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie, w przypadku wykluczenia okoliczności z art. 37 ust. 1 i 2, należało wydać - po stwierdzeniu zaistnienia takiej potrzeby - decyzję nakazową w przedmiocie zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). Dopiero wówczas uprawniony był organ - po wypełnieniu przez inwestora ciążącego na nim ww. nakazu - do legalizacji samowolnie postawionego obiektu w drodze wydanej na wniosek inwestora w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wykluczenie natomiast przesłanek obligujących organ do wydania w oparciu o art. 37 nakazu rozbiórki, jak również stwierdzenie braku podstaw do zobowiązania inwestora w trybie art. 40 do wykonania zmian lub przeróbek, uzasadnia podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja taka kończy postępowanie administracyjne i pozwala na legalne użytkowanie powstałego w warunkach samowoli budowlanej obiektu - poddanego weryfikacji w toku właściwej procedury naprawczej z wynikiem pozytywnym.

Organ nadzoru podkreślił, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ nie może ich zmieniać czy dowolnie modyfikować, a tym bardziej pomijać. W sytuacji zatem, gdy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję konkretnego przepisu prawa budowlanego, organ ma obowiązek określoną tym przepisem procedurę zastosować - w kształcie ustalonym przez ustawodawcę.

W sprawie niniejszej organ w postępowaniu zwykłym, wdrażając przewidzianą przepisami właściwą w niniejszym przypadku procedurę, zastosował ją jedynie wybiórczo, pomijając tym samym okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wobec powyższego rażące naruszenie statuujących przedmiotową procedurę przepisów nie pozostawia wątpliwości.

W konsekwencji organ nadzoru uznał za uzasadnioną eliminację weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jako wydanego niezgodnie z treścią i charakterem prawa stanowiącego jego podstawę prawną.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. W. i P. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

Organ nadzoru odwoławczy stwierdził, że w świetle przedstawionych okoliczności Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 1997 r. nr [...], zezwalającą M. i P. W., na użytkowanie obiektu położonego przy ul. [...] w [...], rażąco naruszył przepisy zawarte w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, oraz w art. 7 i 77 K.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ nadzoru odwoławczy wskazał, że z inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, powykonawczej opracowanej w styczniu 1997 r. wynika, że budynek butli na propan – butan jest budynkiem jednokondygnacyjnym, bez podpiwniczenia o powierzchni użytkowej 38,84 m². Stalowa konstrukcja ścian magazynu została ustawiona na betonowych płytach drogowych, które zostały posadowione na podsypce piaskowej. Konstrukcje dachu stanowią elementy stalowe z kątowników. Dach pokryty jest blachą falista trapezową. Obiekt przeznaczony jest do przechowywania butli na gaz pełnych i pustych wraz z dodatkowym pomieszczeniem, przeznaczonym do napełniania butli gazowych turystycznych. W magazynie przewidziano składowanie około 300 butli (3.300 kg gazu). Budynek magazynowy wybudowany został jako obiekt wolnostojący. W obiekcie ze względów przeciwpożarowych i przeciwwybuchowych nie została wykonana instalacja elektryczna. Budynek został wybudowany samowolnie około 1991 r. Z orzeczenia technicznego wykonanego w styczniu 1997 r. przez mgr inż. W. W. uprawnienia w specjalności konstrukcyjno – budowlanej nr [...] [...] wynika, że stwierdza się przydatność obiektu do użytkowania. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Organ nadzoru odwoławczy stwierdził, ze na tle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązywał szczególny tryb uzyskania pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu budowlanego, a więc w konsekwencji jego legalizację. Następnie przytoczył treść przepisu art. 42, art. 40 oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazał, ze jak wynika z uzasadnienia badanej decyzji podstawą jej wydania było przedłożenie do organu określonych dokumentów (nakazanych wcześniejszą decyzją), tj.: inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej obiektu magazynowego, orzeczenia techniczno – konstrukcyjnego o przydatności obiektu magazynowego do użytkowania, wypisów z rejestru gruntów działki, na której zlokalizowany jest obiekt magazynowy, wypisu z rejestru gruntów właścicieli wszystkich działek sąsiednich.

Omawiając treść art. 48 oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdził, ze w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazał, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie nie przesądzało o konieczności orzeczenia rozbiórki obiektu.

Organ nadzoru odwoławczy wskazał, że do oceny skutków samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zbadania przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniających konieczność orzeczenia rozbiórki danego obiektu. Dopiero w przypadku ustalenia, że przesłanki te nie zaistniały, organ mógł, w zależności od okoliczności sprawy, na podstawie art. 56 ust. 1 tej ustawy, zobowiązać inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów w celu legalizacji obiektu, bądź w trybie art. 40 ustawy nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W razie zaś wykonania przez inwestora powyższych obowiązków, albo w przypadku braku podstaw do ich nałożenia, organ winien był kontynuować zmierzajże do legalizacji obiektu działania. Końcowym etapem postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem uzyskanie przez inwestora, właściciela lub zarządcę pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42). Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Jednakże, zdatność do użytku wykonanego obiektu zgodnie z § 59 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56 Prawa budowlanego, przy czym, inwestor występuje z takim wnioskiem po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń. Ocena zdatności do użytku obiektu to przede wszystkim zbadanie zgodności z prawem zagadnień konstrukcyjno-budowlanych obiektu, ale również spełnienie przez niego wymagań ochrony środowiska, usytuowania obiektu względem budynków usytuowanych na działkach sąsiednich i przyszłych uciążliwości związanych z przeznaczeniem obiektu do użytku. Ocena zdatności powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 Prawa budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający:

1) bezpieczeństwo ludzi i mienia,

2) ochronę środowiska,

3) niezbędne warunki zdrowotne,

4) właściwy układ funkcjonalny,

5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji,

6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich

- zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności (...), ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.

W świetle powyższego organ nadzoru odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 1997r. nr [...], zezwalającą M. i P. W., na użytkowanie obiektu położonego przy ul. [...] w [...], rażąco naruszył przepisy zawarte w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, oraz w art. 7 i 77 K.p.a., albowiem nie wyjaśnił w sposób dokładny i rzetelny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie ustalił zdatności do użytku wykonanego obiektu magazynowego na gaz propan - butan, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, rolą organu wydającego pozwolenie na użytkowanie było ustalenie czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czego Prezydent Miasta [...] nie dokonał, a co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Bowiem, dopiero w przypadku wykluczenia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., organ mógł wydać decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jeśli zachodziła taka konieczność, a następnie organ ten uprawniony był do wydania na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., na wniosek inwestora, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie podniósł, iż argumenty podniesione przez M. i P. W. są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Także zarzut, że E. K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jest chybiony. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie określały, kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu, należało zatem zastosować przepis ogólny, art. 28 K.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z mapy ewidencji gruntów (karta 19c) a także z wypisu z rejestru gruntów (karta 19a) wynika, że nieruchomość E. K. (działka nr [...]) graniczy z działką nr [...], na której wybudowano sporny budynek magazynowy.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W. i P. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania

W skardze zarzucili naruszenie

1) prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w sprawie nr [...] przez Prezydenta Miasta [...] i w związku z tym, bezpodstawne przyjęciem, iż organ nadzoru nie przeprowadził czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i ustalenia zdatności do użytku wykonanego obiektu magazynowego w sytuacji gdy przeprowadzone przez organ nadzoru czynności w postaci wizji lokalnej jak i zażądania dokumentów - ich rodzaj i treść wskazują., iż celem tych działań było wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym i że stanowiły one w procedurze legalizacji podstawę do wykluczenia przesłanek, wynikających z art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku w związku z ustaleniem zdatności do użytku obiektu magazynowego i wydania w następnie stwierdzenia tej zdatności pozwolenia na użytkowanie.

2) naruszenie przepisów procedury, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest:

a) art. 156 ust 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku albowiem przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja nie zostały spełnione

b) zasady stabilności decyzji administracyjnych tj. art. 16 K.p.a.,

c) zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

3) Naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 42 ust 3 w powiązaniu z art. 37, art. 40 oraz art. 56 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu nastąpiło w następstwie stwierdzenia zdatności do użytku obiektu jako magazynu. Ocena zdatności do użytku obiektu została bowiem dokonana przez organ w wyniku przeprowadzenia stosownych działań: wizji lokalnej, jak i działań z art. 56 Prawa budowlanego. Wyniki wizji, jak i treść przedłożonych dokumentów stanowiły podstawę do oceny zdatności użytkowanego obiektu, a tym samym do wykluczenia przesłanek z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Biorąc to pod uwagę nie można uznać, że pomiędzy treścią badanej decyzji, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną zachodzi oczywista sprzeczność. Należy wręcz uznać, ze badana decyzja odpowiada prawu. Wskazali, że oczywistym jest dla nich, że organ w postępowaniu dotyczącym obiektu magazynowego, stanowiącego samowolę budowlaną, podjął działania w postaci: wizji lokalnej, w wyniku której dokonano oględzin obiektu, a następnie zażądał dokumentów i uzgodnień "niezbędnych do ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie" w celu ustalenia kwalifikacji prawnej, jakiej ma być poddany stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym czy istnieją (bądź nie) podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest Sądu jest decyzja Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. W. i P. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu magazynu butli na gaz propan-butan położonego przy ul. [...] w [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] przepisu – art. 42 ust.3 Prawa budowlanego z 1974 r., organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił przepis art. 42 ust. 3, który w dacie jej wydania przewidywał że "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowane obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".

Przypomnieć należy, że przepisy art. 42 ust. 1- 3 Prawa budowlanego z 1974r. przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki.

Pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (m. in. wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 785/97, LEX 43300, wyrok WSA z dnia 9 października 2007 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, LEX nr 443843). Jednakże wydanie pozwolenia na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały szczególny tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, który albo kończył się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 37), albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42), gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jak wynika z akt sprawy zakończonej weryfikowaną w trybie nadzoru decyzją, w toku prowadzonego postępowania zwykłego organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie ww. okoliczności, pomijając tym samym pierwszy etap przewidzianej ustawą z 1974 r. procedury, rozstrzygający o dopuszczalności legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego. Jak prawidłowo ustalił organ w zaskarżonej decyzji, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można przede wszystkim stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym ani takowej zgodności braku (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie ustosunkował się również do przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.- nie skomentował mianowicie wpływu przedmiotowej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ewentualne pogorszenie, bądź też nie, warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak również w dalszej kolejności, nie rozważył ewentualnej konieczności zobowiązania Inwestorów w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 1997r. nr [...], zezwalającą M. i P. W., na użytkowanie obiektu położonego przy ul. [...] w [...], rażąco naruszył przepisy zawarte w art. 42 ust. 3 Prawo budowlanego z 1974 r., gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie prowadził postępowania zmierzające do wykluczenia przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu, jak również nie dokonał oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, a tych ustaleń nie dokonał organ nadzoru w postępowaniu zwykłym.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. przyjął, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.