III SA/Gd 320/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2013r. Starosta, działając na podstawie m.in. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu O. B. z dniem 1 sierpnia 2013r. uprawnienia do prowadzenia pojazdów wg kat B nr [...] z dnia 27.11.2006r. , do czasu dostarczenia badania lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia 5 kwietnia 2013r. Starosta skierował O. B. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wyznaczając mu 30-dniowy termin zgłoszenia się na badanie od dnia , w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2013 r., od której strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Strona w wyznaczonym terminie nie poddała się badaniom lekarskim i nie dostarczyła wymaganego orzeczenia lekarskiego, wobec czego konieczne było zatrzymanie prawa jazdy.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji O. B. podniósł, że wbrew stanowisku organu bieg terminu do zgłoszenia się na badania lekarskie nie rozpoczął się, ze względu na brak prawomocności decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Decyzja ta jest ostateczna, ale z uwagi na wniesienie skargi do sądu nie jest prawomocna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu w/w odwołania decyzją z dnia 16 października 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 102 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. W decyzji z dnia 5 kwietnia 2013r. o skierowaniu strony na badania lekarskie raz określono termin zgłoszenia się na badania lekarskie jako 30 dni od dnia otrzymania ostatecznej decyzji, a raz - jako termin 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji.

Organ podzielił stanowisko strony, że pojęcia ostateczności decyzji i jej prawomocności nie są pojęciami tożsamymi. Ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, a przymiot prawomocności posiada decyzja, jeśli upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź też co do której sąd skargę oddalił. Decyzją z dnia 17 maja 2013r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wobec czego stała się ona ostateczna, ale nie prawomocna, gdyż zaskarżono ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skoro ustawodawca wyznaczył 30 dniowy termin na zgłoszenie się na badania lekarskie, to organ nie może modyfikować tego terminu ustanawiając bieg jego rozpoczęcia na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Z uwagi na to, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie jest prawomocna, bo Sąd nie rozstrzygnął jeszcze skargi, bieg terminu do zgłoszenia się strony na badania lekarskie nie rozpoczął się. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia obowiązku przedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Brak podstawowego elementu konstruującego przedmiot postępowania w sprawie toczącej się w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania. Wobec nie spełnienia ustawowych przesłanek z w/w przepisu postępowanie winno być umorzone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

art. 269 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości pomimo niewystąpienia przesłanki w postaci bezprzedmiotowości postępowania;

- § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.133 ze zm.) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązuje w zakresie regulującym tę samą materię rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz. U. z 2013 r. poz.9);

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego (...) poprzez ich niezastosowanie,

art.102 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz. U. nr 30, poz.151 zez m.) oraz § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców (...) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że termin do zgłoszenia się skarżącego na badania lekarskie, na które został skierowany decyzją Starosty z dnia 5 kwietnia 2013 roku, wynosi 30 dni od daty prawomocności decyzji, który to przymiot posiada decyzja, jeśli upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź co do której sąd ten skargę oddalił; a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie rozpoczął się bieg terminu zgłoszenia się na badania lekarskie.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie została spełniona przesłanka do zatrzymania prawa jazdy. Wskazał, że nadal, podobnie jak w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, nie ma regulacji ustawowej odnośnie terminu, w którym strona powinna stawić się na badania lekarskie. Wzór skierowania będący załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie zawiera w swej sentencji wskazania terminu na poddanie się badaniom. Termin trzydziestodniowy, w którym strona powinna stawić się na badania, został zamieszczony w pouczeniu.

Odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący stanął na stanowisku, że skoro przepisy ustawy nie określają daty przeprowadzenia badań, ustalenie tego terminu należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym ustawodawca przyjął wyłącznie pojęcie decyzji ostatecznej, która została zdefiniowana w art. 16 § 1 k.p.a., wobec czego należało przyjąć, że termin wskazany w załączniku nr 2 do rozporządzenia odnosi się do decyzji ostatecznych.

Skarżący zarzucił pominięcie przez organ odwoławczy, że od dnia 19 stycznia 2013 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia jest wzór skierowania na badania lekarskie, gdzie w pouczeniu wskazano, iż na badania należy zgłosić się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Rozporządzenie to w wymienionym zakresie reguluje tę samą materię, co rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r., zatem powinno mieć zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego sam fakt niefortunnego użycia w pouczeniu załącznika-skierowania z dnia 5 kwietnia 2013 r. sformułowania "od dnia otrzymania prawomocnej decyzji" nie oznacza, że organ administracji określił termin wykonania decyzji odmiennie niż w pouczeniu do tej decyzji, tj. 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z tym Kolegium niesłusznie uznało, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania O. B. wniósł o oddalenie skargi, zarzucając ponadto, że z dużym prawdopodobieństwem została ona złożona po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu uczestnika postępowania O. B. o złożeniu skargi przez Prokuratora z uchybieniem terminu wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.

W sprawie niniejszej, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, postępowanie toczyło się z urzędu. Prokuratorowi nie doręczono jako stronie decyzji organu odwoławczego. Pełnomocnicy O. B. otrzymali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2013 r. w dniach 25 i 28 października 2013 r. Skarga została złożona w dniu 28 marca 2014 r., wobec czego termin sześciomiesięczny, o jakim mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a., został dochowany.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi przypomnieć należy, że podstawą decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie był art. 102 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. nr 30, poz.151 ze zm.). Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2.

Dla możliwości zastosowania tego przepisu istotne jest wobec tego, w jakim "wymaganym terminie" osoba posiadająca prawo jazdy miała przedstawić orzeczenie o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdem.

Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, na podstawie których wydano tę decyzję, nie przewidują zamieszczenia w treści decyzji terminu, w jakim należy badaniu się poddać.

Zgodzić się należy ze skarżącym co do zasady, że w takiej sytuacji ustalenie tego terminu należy do organu prowadzącego postępowanie.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r. Starosta skierował O. B. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W pouczeniu od tej decyzji wskazano, że na badania lekarskie należy zgłosić się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z kolei w skierowaniu – decyzji zawarto pouczenie, że na badania lekarskie należy zgłosić się w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest w takim razie, jakiego w istocie pouczenia o terminie poddania się badaniu udzielono osobie kierowanej na badania.

Organ odwoławczy w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji wskazał, że pouczenie przy decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, że należy zgłosić się na nie w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji wynika ze wzoru skierowania, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz.133 ) i że organy administracji nie są uprawnione do modyfikowania tego terminu.

Ostatecznie organ ten stanął na stanowisku, że wiążące jest pouczenie O. B.

o konieczności zgłoszenia się na badania, gdy decyzja stanie się prawomocna – tzn. skarga na tę decyzję do sądu administracyjnego zostanie oddalona lub odrzucona albo bezskutecznie upłynie termin do jej wniesienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę, że w dacie wydania decyzji z dnia 5 kwietnia 2013 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz.U. z 2013 r. poz.9) stwierdzić należy, że zarzuty te są chybione.

Podkreślenia wymaga, że ani organ odwoławczy, wydający zaskarżoną skargą decyzję, ani sąd tę skargę kontrolujący nie dokonują w niniejszej sprawie oceny prawidłowości zawartych w decyzji Starosty ego z dnia 5 kwietnia 2013 r. pouczeń , ale oceny skutków tych pouczeń, udzielonych jej adresatowi.

Chybione są także zarzuty skargi dotyczące bezpodstawnego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. i naruszenia przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. przez ich niezastosowanie.

Organ odwoławczy wymienionych przepisów ani nie stosował, ani też nie mógł ich stosować, dotyczą one bowiem możliwości skierowania na badania lekarskie, a przedmiotem niniejszego postępowania była możliwość zatrzymania prawa jazdy.

Organ odwoławczy wypowiadał się na temat załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. z tego względu, że oceniał sposób pouczenia O. B. o terminie, w jakim badaniu temu ma się on poddać, bowiem sposób pouczenia miał wpływ na ocenę, czy spełnione zostały przesłanki do zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Przepis art. 269 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżący organowi odwoławczemu stanowi, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.

Skarżący twierdził, że nawet przy uznaniu terminu wskazanego w załączniku nr 2 ( 30 dni od prawomocności decyzji) za wiążący, organ odwoławczy naruszył art. 269 k.p.a. , bowiem z uwagi na brzmienie tego przepisu należy przyjąć, że i tak termin ten to 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a nie prawomocna.

Nie sposób jednak pominąć tego, że "artykuł ten pochodzi z pierwotnego tekstu Kodeksu postępowania administracyjnego , gdy nie było jeszcze sądownictwa administracyjnego. Kodeks wprowadził więc, w przeciwieństwie do rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (...), jedynie pojęcie decyzji ostatecznej. Następnie, po wprowadzeniu w 1980 r. sądownictwa administracyjnego, nie dokonano rozróżnienia decyzji ostatecznych i prawomocnych, mimo postulatów doktryny w tej mierze" (tak Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz. pod red. Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla , Zakamycze 2005, Wydanie II, str.1122).

Tak więc art. 269 k.p.a. wprowadzany był do porządku prawnego wówczas, gdy decyzje nie były poddawane kontroli sądownictwa administracyjnego.

Obecnie jednolicie w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że decyzje prawomocne to decyzje, "które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym (...) a więc , od których skargę oddalono czy odrzucono, a też takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi"

(Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz. pod red. Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla , Zakamycze 2005, Wydanie II, str.1123).

Decyzja Starosty ego z dnia 5 kwietnia 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2013 r., wobec czego jest decyzją ostateczną. O. B. wniósł na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która to skarga w czasie wydawania zaskarżonej skargą decyzji nie została jeszcze rozpoznana. Obecnie wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. oddalił skargę O. B., który wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną.

Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że w niniejszej sprawie istotne jest to, jakiego pouczenia organ udzielił osobie kierowanej na badania, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy.

Podkreślenia też wymaga, że to w istocie Starosta oznaczył i wskazał stronie termin , w jakim ma ona poddać się badaniom. Posłużenie się nawet przez ten organ w jednym z pouczeń pouczeniem z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia, jak przyjął to organ odwoławczy, faktu tego nie zmienia. Pouczenie udzielone przez Starostę było niewątpliwie niejasne, a okoliczność ta nie może szkodzić stronie.

Z uwagi na to, że pouczenie, udzielone O. B. przez organ określający termin na dokonanie badań było niespójne zasadne jest przyjęcie, jak ostatecznie uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie , że za wiążące należy uznać pouczenie o konieczności zgłoszenia się na badania w "dłuższym" wskazanym przez Starostę ego terminie, czyli po uprawomocnieniu się decyzji, rozumianym jako poddanie decyzji kontroli sądowoadministracyjnej.

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku przywołanym przez samego skarżącego w skardze - z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2288/11, który rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 478/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) .

W sprawie tej organ administracji również wskazał stronie termin 30 dni na zgłoszenie się na badania od dnia "uprawomocnienia się decyzji". WSA w Poznaniu stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że " przez prawomocność decyzji należy rozumieć stan, w którym decyzja nie podlega już zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bo albo została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, albo nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Takie ujęcie odpowiada tradycyjnemu rozumieniu pojęcia "decyzji prawomocnej", a zarazem nie stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 269 k.p.a." Z kolei NSA w przywołanym powyżej wyroku stwierdził: "Jak trafnie zauważył Sąd meriti obowiązek poddania się badaniu przez skarżącą stał się prawomocny z dniem prawomocności owego wyroku. Co prawda obowiązujące wówczas przepisy nie ustanawiały terminu, w jakim należało się poddać takim badaniom, co oznacza jego wykonalność z dniem ostateczności decyzji (...), skoro jednak termin ten określono w decyzji, należało go uwzględnić."

Wynika z powyższego, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez skarżącego wyroku uznał zarówno za istotny sposób pouczenia strony o terminie zgłoszenia się na badania ( dotyczący "prawomocności" decyzji) , jak też utożsamił pojęcie "decyzji prawomocnej" z decyzją, od której skargę oddalono czy odrzucono lub która nie została zaskarżona z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając taki tok rozumowania, uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że pouczenie udzielone O. B. dotyczyło decyzji prawomocnej , rozumianej jako decyzja poddana kontroli sądu lub która nie została zaskarżona z uwagi na upływ terminu do wniesienia skargi. Sąd uznał również za zasadne- w okolicznościach niniejszej sprawy- przyjęcie przez ten organ, że bieg terminu do zgłoszenia się na badania przez O. B. jeszcze się nie rozpoczął.

Skoro tak, to nie zaszła jeszcze sytuacja przewidziana w art. 102 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami- nie rozpoczął jeszcze biec termin "wymagany" na przedstawienie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie w sprawie zatrzymania O. B. uprawnienia do prowadzenia pojazdów jest bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania może być powodem do uwzględnienia skargi jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa materialnego – gdy miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.). Mimo pewnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd takich naruszeń nie stwierdził.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.