II OSK 105/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 września 2012 r. oddalił skargę G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lutego 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Jerzmanowa z [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy Jerzmanowa decyzją z [...] grudnia 2011 r., powołując się na art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 17.187 zł z tytułu wzrostu wartości działek nr [...]/10 i nr [...]/11 o powierzchni odpowiednio 849 m2 i 667 m2, położonych w obrębie [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Głogów Głęboki-Przemysłowy". W decyzji tej organ administracji orzekł też, że ustaloną opłatę należy "wnieść w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji" na wskazany rachunek Urzędu Gminy Jerzmanowa.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił następujące istotne fakty. Rada Gminy Jerzmanowa uchwałą nr XLII/276/2010 z 19 kwietnia 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Głogów Głęboki-Przemysłowy", w którym ustaliła stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie tego planu, będąca własnością skarżącego działka nr [...]/7, dotychczas przeznaczona na użytkowanie rolne, została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący działkę nr [...]/7 podzielił na działki nr [...]/10, [...]/11, [...]/12 i [...]/13 i następnie w dniu 29 kwietnia 2011 r. zbył działkę nr [...]/10 o powierzchni 849 m2 za 38.000 zł i działkę nr [...]/11 o powierzchni 667 m2 za 30.000 zł. Na skutek uchwalenia planu miejscowego wartość sprzedanych przez skarżącego nieruchomości wzrosła o 57.290 zł. Wzrost wartości nieruchomości organ administracji ustalił na podstawie operatu szacunkowego z 15 października 2011 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.

Skarżący od decyzji Wójta Gminy Jerzmanowa z [...] grudnia 2011 r. wniósł odwołanie, w którym podniósł następujące zarzuty.

Twierdził, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego powinno się stosować przepisy Ordynacji podatkowej, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podniósł, że w toku postępowania złożył wniosek o rozłożenie ewentualnej opłaty na raty a organ administracji o tym wniosku nie rozstrzygnął w decyzji. Zamiast tego w decyzji orzekł o obowiązku zapłaty opłaty w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, przy czym w jej uzasadnieniu nie odniósł się do wniosku o rozłożenie opłaty na raty.

Zarzucił, że organ administracji pominął podniesioną przez niego w toku postępowania kwestię obniżenia opłaty o wartość działki nr [...]/13 przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę. Zdaniem skarżącego działka ta powinna być przejęta przez Gminę za odszkodowaniem na jego rzecz.

W końcu podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało polegać po pierwsze, na uwzględnieniu operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego; po drugie, na nieskutecznym doręczeniu mu decyzji organu administracji. Wyjaśniając bliżej zarzut dotyczący operatu szacunkowego skarżący podał, że operat został sporządzony 15 października 2011 r., zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte "w drodze zawiadomienia z dnia 28 października 2011 r."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] lutego 2012 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy uznał, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy może być podstawą wydania decyzji, gdyż został sporządzony z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W odniesieniu do żądania rozłożenia tej opłaty na raty organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej możliwości. Z kolei odnośnie do pomniejszenia opłaty o wartość działki nr [...]/13 SKO stwierdziło, że ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość należy do innego postępowania. Organ odwoławczy nie uznał też, aby naruszono przepisy postępowania sporządzając operat szacunkowy przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Istotne dla organu administracji było to, że skarżącego pismem z 24 listopada 2011 r. zawiadomiono o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z nim. W końcu organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona skarżącemu, gdyż została ona odebrana przez jego dorosłego domownika, mianowicie siostrę skarżącego E. C.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty.

Sąd administracyjny pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut nieuwzględnienia wniosku skarżącego o rozłożenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego na raty. Zdaniem tego Sądu brak podstaw prawnych do rozłożenia tej opłaty na raty.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia żądania pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego o wartość działki nr [...]/13 Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, sprowadzające się do tezy, że ustalenie odszkodowania za tę działkę to odrębna od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego kwestia.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że postępowanie organu administracji związane z ustaleniem zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego było zgodne z prawem. Organ administracji pierwszej instancji zawiadomił bowiem skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i następnie o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji racjonalne jest ustalenie na podstawie operatu szacunkowego czy na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W ocenie tego Sądu w takim przypadku po wszczęciu postępowania należałoby wydać postanowienie o włączeniu takiego operatu w poczet materiału dowodowego. Jednakże brak takiego postanowienia w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i nie wniósł żadnych merytorycznych zastrzeżeń do niego.

W końcu odnosząc się do zarzutu nieskutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doręczenia dokonano prawidłowo w trybie art. 43 k.p.a., przy czym Sąd uznał, iż nie jest wymagane, jako warunek skuteczności doręczenia, w przypadku takiego doręczenia składanie przez dorosłego domownika pisemnej deklaracji przekazania pisma adresatowi. Sąd pierwszej instancji dodał też, że o prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącemu świadczy to, że wniósł on od niej w terminie odwołanie.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że do opłaty, o której mowa w tym przepisie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

- art. 79 oraz art. 84 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz poprzez uniemożliwienie skarżącemu zadawania biegłemu pytań i wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z jego opinii,

- art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył skarżącemu swoją decyzję.

Uzasadniając pierwszy z przytoczonych zarzutów podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wyroku NSA z 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1948/01, w którym przyjęto, iż do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego stosuje się Ordynację podatkową.

Z kolei uzasadniając zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 79 i art. 84 k.p.a. skarżący zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego operat powinien być sporządzony po wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż opinia biegłego wydana przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie ma waloru dowodu. W ocenie skarżącego został on pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i nie zmienia tego fakt, że zapoznał się z operatem szacunkowym w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. skarżący twierdził, że dokonanego w tym trybie doręczenia nie można uznać za prawidłowe, jeżeli organ administracji nie wyjaśni, czy osoba odbierająca pismo była domownikiem oraz że podjęła się oddania pisma adresatowi.

W końcu skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji błędnie przyjęły, iż nie można było rozłożyć ustalonej opłaty na raty oraz pomniejszyć ją o wartość działki nr [...]/13.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Kwestia ta była swego czasu w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygana niejednolicie, czego przykładem jest powołane w skardze kasacyjnej orzeczenie. Jednakże po tym wyroku w szeregu innych orzeczeniach, na które Sąd pierwszej instancji się powołał, jednoznacznie przyjęto, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnego istotnego powodu uzasadniającego zmianę tej linii orzecznictwa. Należy zauważyć, że w przypadku przepisów dających podstawę do rozbieżnej wykładni, sposób w jaki przepisy te są rozumiane przez sądy jest istotną wartością w demokratycznym państwie prawa. Tej wartości nie można tracić poprzez pozbawione przekonujących argumentów odstąpienie od przeważającej praktyki orzeczniczej. Mając to na uwadze zarzut naruszenia prawa, sprowadzający się do tezy, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego w ocenie NSA jest niezasadny.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 79 oraz art. 84 k.p.a. związane z twierdzeniem, że operat szacunkowy, na podstawie którego w rozpoznawanej sprawie ustalono jak na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości, został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Oceniając te zarzuty należy zauważyć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano sposobu określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu. Wyraźnie uregulowano sposób określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. tą datą jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z tego powodu zasadnie przyjmuje się, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu datą wszczęcia postępowania jest pierwsza czynność organu administracji. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o tym, że zostało wszczęte postępowanie z urzędu. Takie zawiadomienie może być pierwszą czynnością w sprawie. Może je jednak poprzedzać inna czynność organu, na przykład zlecenie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie stanowi więc naruszenia przepisów postępowania sekwencja czynności organu administracji, taka jak w rozpoznawanej sprawie, polegająca na tym, że organ administracji najpierw zleca sporządzenie operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie z samego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy otrzymała zlecenie na podstawie umowy z 17 sierpnia 2011 r.) i następnie już po jego sporządzeniu zawiadamia stronę postępowania o wszczęciu postępowania (w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 15 października 2011 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest datowane na dzień 28 października 2011 r.). Taka sekwencja czynności organu administracji nie narusza prawa, jeżeli mimo tego strona postępowania ma możliwość odniesienia się do sporządzonego operatu szacunkowego.

Powyższe stwierdzenie otwiera kolejną kwestię prawną podniesioną w skardze kasacyjnej. Mianowicie jak należy zapewnić spełnienie kardynalnych wymogów postępowania dowodowego, określonych w art. 79 k.p.a., w przypadku przeprowadzania dowodu z operatu szacunkowego, czyli dowodu z opinii biegłego sporządzanej, zgodnie ze szczególnym przepisem (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), na piśmie?

Jest oczywiste, że sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Nie bez przyczyny w ustawie o gospodarce nieruchomościami wycenę nieruchomości, a więc to co jest celem sporządzenia operatu szacunkowego, określa się jako postępowanie (art. 4 pkt 6 powołanej ustawy). Czynności poprzedzające sporządzenie operatu szacunkowego służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Czynności te nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą zatem ich rygory określone w art. 79 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przecz rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego.

Wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 k.p.a. są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy oraz że strona postępowania może się z nim zapoznać. Następnie, jeżeli strona postępowania zgłosi do operatu szacunkowego uwagi organ administracji jest zobowiązany umożliwić stronie zadawanie rzeczoznawcy majątkowemu pytań, co może być zrealizowane poprzez wysłuchanie rzeczoznawcy w obecności strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, co nie jest kwestionowane, skarżący został zawiadomiony pismem z 24 listopada 2011 r. o tym, że sporządzono operat szacunkowy oraz że może się z nim zapoznać. Skarżący żadnych uwag do operatu szacunkowego nie zgłosił. Już to wystarczy do oceny, że nie naruszono przepisów postępowania związanych z przeprowadzeniem dowodu z operatu szacunkowego.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 43 k.p.a., to nie jest on trafny przede wszystkim z tego powodu, że skarżący nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne uchybienie temu przepisowi. Nie ulega wątpliwości, że skarżący decyzję organu pierwszej instancji otrzymał, gdyż wniósł od niej skutecznie odwołanie. W tej sytuacji nie jest zrozumiałe, a skarżący tego nie wyjaśnia, jakie znaczenie ma ewentualne uchybienie art. 43 k.p.a.

W końcu odnosząc się do zarzutów wyraźnie sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących rozłożenia ustalonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego na raty oraz pomniejszenia jej wysokości o wartość działki nr [...]/13, należy wskazać, że zarzuty te nie zostały powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa. Już to uzasadnia uznanie ich za niezasadne. Ponadto należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji trafnie uznały, że brak było podstaw prawych do uwzględnienia wniosków skarżącego odnoszących się do tych kwestii.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.