III SA/Gd 314/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. znak [...] wydaną wobec Syndyka Masy Upadłości A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. Naczelnik Urzędu Celnego działając na podstawie art. 165 § 1 i § 4 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749) w zw. z art. 8, art. 23a ust. 7 i art. 129 ust 1 i ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) cofnął - w punkcie pierwszym decyzji - rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o numerze poświadczenia rejestracji [...] (nr fabryczny [...]).

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że pracownicy i funkcjonariusze Urzędu Celnego w G., G. i S. działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanych w Barze Gastronomicznym "Mini – Bar" położonym w L. przy ul. [...] (plac [...]) – 1 automat oraz w [...] – Bar w G. przy ul. [...]. Kontrola dotyczyła m.in. przestrzegania zgodności prowadzonej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Kontrolujący ustalili, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze na automacie [...] nr fabryczny [...] – lokalizacja L. ul. [...] jest wyższa niż 0,07 euro czyli wyższa niż określona w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych (regulacji obowiązującej w dniu kontroli, obecnie zastąpionym przez art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych).

Organ wskazał dalej, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych dopuszczony został dowód w sprawie – ekspertyza biegłego sądowego Sądu Okręgowego w S. z oględzin ww. automatu sporządzona dnia 1 września 2010 r. do postępowania karno – skarbowego nr [...]. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. cofnięto rejestrację trzech automatów do gier o niskich wygranych, w tym automatu opisanego powyżej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej, który wydał stosowną decyzję w dniu 26 września 2011 r.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 494/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia w części orzekającej o cofnięciu rejestracji automatów o niskich wygranych oraz wskazał konieczność przeprowadzenia badań sprawdzających określonych w art. 23b ustawy o grach hazardowych przez jednostkę badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, spełniającą warunki, o których mowa w art. 23f ustawy o grach hazardowych.

W dniu 1 lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego wydał postanowienie o przeprowadzeniu badania sprawdzającego ww. automatu do gier w jednostce badającej – Wydziale Laboratorium Celnym Izby Celnej w B., upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier w zakresie zgodności działania z warunkami rejestracji automatów, a także warunkami ustawy o grach hazardowych (nr upoważnienia AG 10/0650/46/UP/2012/3116 z dnia 27 listopada 2012 r.).

W następstwie badania przeprowadzonego w dniach 24 września – 3 października 2013 r. przez ww. jednostkę w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312) stwierdzono przekroczenie maksymalnej stawki za grę, o której mowa w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za grę (maksymalna stawka wynosiła 10 zł). Ponadto stwierdzono, że automat nie spełnia warunku zabezpieczenia liczników elektromechanicznych przed próbą zmiany wskazań (stwierdzono możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez ingerencji w płytę logiczną, obudowę liczników oraz bez naruszenia plomb jednostki badającej). Co więcej, stwierdzono, że automat nie spełnia warunków ochrony przed możliwością modyfikacji oprogramowania. Ponadto automat nie spełnia wymogu wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych. Stwierdzono bowiem, że istnieje możliwość wykasowania elektronicznego systemu trwałej rejestracji i zapamiętywania danych (księgowość elektroniczna) z poziomu operacji serwisowych. Co więcej, stwierdzono w trakcie badania, że automat nie jest wyposażony w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu.

Mając na uwadze ww. okoliczności faktyczne stwierdzone w toku kontroli oraz zmianę stanu prawnego (w tym dodanie do ustawy o grach hazardowych art. 23a – 23f) Naczelnik Urzędu Celnego wskazał, że w pełni uzasadnionym było wydanie decyzji orzekającej o cofnięciu rejestracji ww. automatu. Zgodnie bowiem z art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych naczelnik urzędu celnego w drodze decyzji cofa rejestrację jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie.

W odwołaniu od ww. decyzji Syndyk Masy Upadłości A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej uchylenie w zakresie dotyczącym cofnięcia rejestracji ww. automatu i umorzenie prowadzonego postępowania.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 122 i art. 187 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa przez brak dokonania oceny wpływu zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych na sprzedaż lub właściwości automatów do gier o niskich wygranych zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i w konsekwencji błędne uznanie, że art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi;

- art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przez błędne uznanie, że wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru technicznego;

- art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie, pomimo tego, że przepis ten odwołuje się do art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych będących nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, które nie mogą być stosowane wobec podmiotów indywidualnych.

W uzasadnieniu wniesionego odwołania wskazano, że organ celny pierwszej instancji nie dokonał oceny przepisów art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych pod kątem ich technicznego charakteru w świetle dyrektywy 98/34 i treści wyroku ETS z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, co z kolei wykluczało możliwość wydania zaskarżonej decyzji.

Warunkiem zastosowania ww. przepisów było bowiem ustalenie ich skuteczności w stosunku do podmiotów indywidualnych poprzez dokonanie oceny stopnia w jakim wpływają one na właściwości lub sprzedaż automatów o niskich wygranych z uwzględnieniem okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także że ewentualne zaprogramowanie lub przeprogramowanie automatów o niskich wygranych w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy.

W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji nie mógł ponadto zastosować wobec strony art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych a to z uwagi na charakter prawny art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych, do których się odwołuje. Przepisy te są w ocenie odwołującego przepisami technicznymi, których charakter prawny nie został zbadany przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dniem 30 listopada 2013 r. wygasło poświadczenie rejestracji ww. automatu wydane w dniu 30 listopada 2007 r. na okres sześcioletni zgodnie z §10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.).

Po wejściu w życie art. 11 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779) określono z kolei, że poświadczenia rejestracji dokonane na podstawie przepisów dotychczasowych w celu dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, o których mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o grach hazardowych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia albo cofnięcia zgodnie z art. 23a ust. 6 i 7 tej ustawy.

W związku z powyższymi okolicznościami w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania czyli konkretnej sprawy, w której organ administracji władny jest i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach.

W realiach sprawy wobec wygaśnięcia rejestracji z dnia 30 listopada 2007 r. automatu o numerze fabrycznym [...] wraz z upływem sześcioletniego okresu, na jaki zostało wydane poświadczenie rejestracji przestał istnieć przedmiot postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji. W związku z tym rozpatrywanie odwołania strony należało uznać za bezprzedmiotowe.

W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Syndyk Masy Upadłości A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W.reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 233 § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego podczas gdy winien był albo merytorycznie rozpoznać sprawę, albo – w razie ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości – uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w sprawie;

- art. 127 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez pozbawienie strony prawa do instancyjnej weryfikacji decyzji cofającej rejestrację automatu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie może orzekać o możliwości cofnięcia rejestracji automatu, o której wygaśnięciu przesądził upływ sześcioletniego terminu na jaki zostało udzielone poświadczenie rejestracji. W ocenie organu umorzenie postępowania nie ma charakteru merytorycznego lecz wywołuje skutek polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem. Z chwilą wyjścia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej rejestrującej automat ustają bowiem skutki prawne, jakie wiązały się z wydaniem decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia tej rejestracji, a w konsekwencji przestaje istnieć przedmiot postępowania odwoławczego, do którego miałoby się odnosić rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Utrata mocy prawnej tej rejestracji powoduje w ocenie organu odwoławczego brak faktycznej i prawnej podstawy orzekania w postępowaniu odwoławczym a tym samym jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Za wadliwy należy uznać pogląd organu II instancji, zgodnie z którym stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie dawał podstawy wyłącznie do umorzenia postępowania odwoławczego.

Zauważyć należy, że stosownie do art.127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Oznacza to dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie na postanowienie) a zatem, inaczej mówiąc składający odwołanie ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Istota administracyjnego toku instancji nie polega na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Powyższe rozważania wskazują, że nietrafny jest pogląd organu odwoławczego sprowadzający się do stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż na dzień orzekania przez ten organ decyzja była zasadna i istniało poświadczenie rejestracji ww. automatu a decyzja ta cofała jego rejestrację. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji jego decyzja była zasadna, gdyż istniało poświadczenie rejestracji do którego odnosiła się decyzja, to jednak już w dacie orzekania przez organ odwoławczy sytuacja uległa zmianie i organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę powtórnie zobowiązany był do jej uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu, które należy jeszcze raz przypomnieć, nie ma charakteru kasacyjnego. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem rozpoznać sprawę w całości a w przypadku uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy - Ordynacja podatkowa. Skoro tego nie uczynił to naruszył przepis art. 233 § 1 pkt 3 ww. ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w obrocie prawnym pozostała jako ostateczna decyzja organu pierwszej instancji cofająca nieistniejącą (wskutek wygaśnięcia w dniu 30 listopada 2013 roku poświadczenia rejestracji wydanego na okres 6-letni) rejestrację.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 ww. aktu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy.