IV SA/Wa 660/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego, zbiornika nieczystości płynnych - szamba szczelnego, dwóch tuneli foliowych o pow. do 25 m2 oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...] położonej w J. gmina K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że Burmistrz K. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż istnieje prawdopodobieństwo, że wnioskowana inwestycja będzie służyła faktycznie realizacji innej funkcji niż wskazana we wniosku, a mianowicie funkcji mieszkaniowej czy rekreacyjnej.

Na skutek odwołania inwestorów od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczynane jest na wniosek inwestora Treść tego wniosku określa przedmiot tego postępowania. Wniosek taki powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji. Organ administracji zobowiązany jest dokładnie ustalić treść żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym żądaniem związany. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, Kolegium uznało, że istnieje znaczna rozbieżność między żądaniem zawartym we wniosku złożonym przez inwestorów a treścią decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Z treści złożonego wniosku oraz pozostałych pism wynika, że inwestorzy H. i Z. N. zawarli w nim żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego, zbiornika nieczystości płynnych - szamba szczelnego, dwóch tuneli foliowych o pow. do 25 m2 oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...] położonej w J. gmina K.

Natomiast organ pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, bez wskazania na jakiej podstawie, uznał iż przedmiotowa inwestycja będzie miała charakter mieszkalny. W związku z czym w przeprowadzonym postępowaniu badał możliwość zrealizowania inwestycji o charakterze mieszkalnym wbrew wyraźnej treści złożonego wniosku.

W ocenie Kolegium domysły organu I instancji co do rzeczywistych zamiarów inwestora nie poparte wiarygodnym materiałem dowodowym nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Organ rozpoznając sprawę musi opierać się na wniosku inwestora i jest nim związany. Ewentualny zamiar inwestora innego wykorzystania planowanej inwestycji niż wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostaje poza oceną organu w przedmiotowej sprawie i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku. Kontrola wykorzystania nieruchomości zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu z pewnością może nastąpić dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie, a nie na etapie ustalania tych warunków.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, koniecznym było uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł S. W. Skarżący podniósł, iż w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej nr ew. [...] w J. realizowana jest funkcja intensywnych upraw w wielkopowierzchniowych obiektach szklarniowych, miedzy innymi na należących do niego działkach nr [...], nr [...], nr [...] i innych. Natomiast inwestorzy-Państwo N., od kilku lat zamieszkują budynek gospodarczy na działce nr [...] nie mając zgody na zmianę jego przeznaczenia. Wszczynają awantury przy każdym uruchomieniu kotłowni, ogrzewającej szklarnie skarżącego. Składają liczne nieuzasadnione skargi odnośnie legalnie wybudowanych i oddanych do użytkowania obiektów produkcji rolniczej i ogrodniczej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wyrażone w orzeczeniu SKO zarzuty co do braku rzetelności oceny przez organ I instancji rzeczywistego zamiaru strony wnioskującej o budowę kolejnego obiektu "gospodarczego", są całkowicie nieuzasadnione. Materiał dowodowy wskazuje, że rzeczywistym zamiarem Państwa N. jest budowa budynku, w którym mogliby mieszkać i bez znaczenia pozostaje dla nich fakt czy uzyskają zgodę na budowę budynku gospodarczego czy mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem H. N. i Z. N. z dnia 13 stycznia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 1 lutego 2012 r.

Z kolei art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z wniosku wszczynającego postępowanie oraz jego uzupełnienia wynika, że wnioskodawcy wnioskują o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o pow. 35 m² i wys. 5,0 m, wykonanym w konstrukcji drewnianej na podmurówce, na działce nr ew. [...] w J., gmina K. oraz dwóch tuneli foliowych o pow. do 25 m2 każdy. Funkcja planowanego obiektu została określona jako gospodarcza. Natomiast jak wynika z decyzji organu I instancji, organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku gospodarczego wolnostojącego, zbiornika nieczystości płynnych- szamba szczelnego, dwóch tuneli foliowych o powierzchni do 25 m2 oraz niezbędnej infrastruktury technicznej wskazując na to, że zamierzenie inwestycyjne nie przewiduje prowadzenia intensywnej produkcji rolnej czy warzywniczej, jak ma to miejsce na działkach bezpośrednio przylegających do działki wnioskowanej. Projektowane tunele mają być użytkowane tylko w okresie letnim, natomiast aktualnie istniejący obiekt gospodarczy jest wykorzystywany faktycznie jako obiekt mieszkalny. Wielkość przedmiotowej działki wynosi 1600 m2 i jest charakterystyczna dla zabudowy mieszkalnej, działki rolne i siedliskowe na analizowanym terenie mają zazwyczaj większą powierzchnię np. działka nr ewid. [...]. Istnieje zatem, zdaniem organu, prawdopodobieństwo, że wnioskowana inwestycja będzie służyła faktycznie realizacji innej funkcji, a mianowicie funkcji mieszkaniowej, czy rekreacyjnej. Złożone w dniu 9 maja 2012 r. przez wnioskodawcę dodatkowe wyjaśnienie potwierdza w całej rozciągłości zamiar wprowadzenia funkcji mieszkalnej na działkę.

Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane.

Tymczasem organ I instancji, wbrew stanowisku wnioskodawców uznał, że wniosek ich dotyczy planowanej inwestycji o faktycznej funkcji mieszkalnej lub rekreacyjnej, a nie gospodarczej jak podano we wniosku. Wobec jasnego sprecyzowania żądania wnioskodawców, przyjęta przez organ I instancji interpretacja wniosku musi być oceniona jako dowolna i niezgodna z wolą wnioskodawców.

Sąd podziela stanowisko zajęte przez organu odwoławczy, zgodnie z którym, jeżeli treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji żądania, niezgodnie z intencją wnioskodawców. W sytuacji wątpliwości organu co do treści żądania strony, winien on biorąc pod uwagę treść przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. zapytać stronę o dokładne sprecyzowanie swojego stanowiska.

Jeżeli strona postępowania wprost podaje, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu o funkcji gospodarczej, to organ nie może dowolnie, bez prawidłowego pouczenia strony i uzyskania od niej dodatkowych wyjaśnień zakwalifikować planowanej przez nią inwestycji jako obiektu o funkcji mieszkalnej lub rekreacyjnej. Wbrew twierdzeniom organu I instancji stanowisko wnioskodawców wyrażone w ich piśmie z 9 maja 2012 r. opisuje sytuacje faktyczną na działce sąsiedniej nr ew. [...] a nie na działce inwestycyjnej nr ew. [...], zatem nie wynika z niego jaka ma być faktyczna funkcja planowanego obiektu na działce nr ew. [...]. Organ I instancji mając wątpliwość co do faktycznej funkcji planowanego obiektu, może wezwać wnioskodawców do wskazania planowanego sposobu wykorzystywania obiektu, którego dotyczy wniosek o warunki zabudowy.

Wnioskodawcy mają prawo starać się o warunki zabudowy na wybudowanie na swojej działce budynku gospodarczego. Bez znaczenia jest okoliczność podnoszona w skardze, że inwestorzy wykorzystują istniejący już na ich działce budynek gospodarczy jako mieszkalny bez zmiany jego przeznaczenia, gdyż istniejący obiekt gospodarczy nie jest objęty żądaniem wniosku.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ z uwagi na konieczność dochowania wymogu dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.