II SAB/Bk 57/12

Uzasadnienie

Pismem z [...] maja 2011 r. Pani J. W. (dalej Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niewykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] wyznaczającego 30 dniowy termin do rozpatrzenia jej wniosku z [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Bk 57/12). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania ww. postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pomimo przekazania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. - Wojewodzie P. w dniu [...] lutego 2011 r. organ ten nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy wynikającej z wniosku z [...] grudnia 2008 r. Skarżąca poinformowała ponadto, iż w celu zachowania obowiązującej procedury przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu pismem z [...] marca 2011 r. wezwała Wojewodę P. do wykonania postanowienia z [...] stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przyznał, że w dniu [...] lutego 2011 r. do Wojewody P. wpłynęło postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. wyznaczające 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że w tym samym dniu całość akt sprawy dotyczących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (w związku z wniesieniem przez Skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z 8 lipca 2010 r., II SAB/Bk 6/10). W związku z brakiem całości akt sprawy, organ pismem z [...] lutego 2011 r. poinformował Skarżącą, że rozstrzygnięcie w sprawie będzie wydane po zwrocie akt przez WSA w Białymstoku.

W dniu [...] listopada 2011 r. Wojewoda P. przedłożył do akt sprawy postanowienie z [...] listopada 2011 r. nr [...], na mocy którego organ, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r.

W trakcie rozprawy sądowej w dniu 20 marca 2012 r. Skarżąca podała, iż postanowienie Wojewody P. z [...] listopada 2011 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. (nr [...]). W ocenie Skarżącej postanowienie z [...] listopada 2011 r. nie zlikwidowało stanu bezczynności i nie stanowi o załatwieniu jej wniosku z [...] grudnia 2008 r. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że jej interes prawny do udziału w postępowaniu objętym skarżoną bezczynnością, wynika z interesu prawnego, o którym przesądził NSA w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/11 umorzył postępowanie sądowe. Sąd stwierdził, że we wskazanych okolicznościach skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Sąd wskazał, że po wniesieniu skargi na bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2008 r., w związku z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r., w dniu [...] listopada 2011 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi, Wojewoda P. nie pozostawał już w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła Skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA podzielił tezę wywiedzioną w postanowieniu NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. NSA wskazał, że sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Pismem z [...] maja 2011 r. Skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie załatwienia wniosku z [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Bk 53/13). Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości i potwierdzenie, że wystąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody P. do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, ze wprawdzie organ od daty otrzymania wniosku z [...] grudnia 2008 r. podejmował wiele czynności administracyjnych, ale były to czynności pozorne, bowiem wydane akty administracyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał m.in., że w dniu [...] listopada 2011 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z [...] grudnia 2008 r.

Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy odpowiednio – II SAB/Bk 57/12 i II SAB/Bk 53/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygn. II SAB/Bk 57/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd, mając w szczególności na uwadze zalecenia zawarte w wyroku NSA w sprawie II OSK 1953/12, odniósł się do całości sprawy zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12) podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238). Z kolei bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 11 marca 2011 r. oraz skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (z 17 października 2011 r.).

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Wojewoda P. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dopuścił się bezczynności, o czym przekonuje analiza przeprowadzonego postępowania.

Z akt sprawy oraz dokumentów przedstawionych przez Skarżącą wynika, że we wniosku z [...] grudnia 2008 r. zwróciła się ona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. [...] GINB przekazał wniosek Skarżącej z [...] grudnia 2008 r. zgodnie z właściwością Wojewodzie P.

Postanowieniem z [...] marca 2010 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewodzie P. 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2008 r.

Następnie Wojewoda P. decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania.

Trzeba wskazać, że WSA w Białymstoku rozpoznawał skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z[...] grudnia 2008 r. i w postanowieniu z 2 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 10/10 umorzył postępowanie wskazując na wydanie decyzji z 16 marca 2010 r. NSA wyrokiem z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 107/11 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez Skarżącą od tego orzeczenia. Sądy potwierdziły występowanie stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2008 r., jednakże uznały, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, ze względu na rozstrzygnięcie wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2008 r. była przedmiotem kontroli sądowej i nie może być ponownie oceniana w niniejszej sprawie.

Jednakże następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z[...] maja 2010 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody.

Pismem z [...] maja 2010 r. Wojewoda P. wezwał Skarżącą do podania, kiedy dowiedziała się o podstawach wznowienia, na co pismem z [...] maja 2010 r. Skarżąca udzieliła odpowiedzi. Pismem z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda P. poinformował, że rozpozna wniosek po zwrocie akt przez GINB.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny wyznaczył Wojewodzie P. 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2008 r.

Pismem z [...] lutego 2011 r. Wojewoda P. poinformował Skarżącą, że akta sprawy zostały [...] lutego 2011 r. przesłane do WSA w Białymstoku i sprawa zostanie rozpoznana po ich zwrocie.

Wojewoda P. postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z [...] grudnia 2008 r. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. nr [...] ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy.

W tym okresie, tj. po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2010 r. ww. decyzji Wojewody P. z [...] marca 2010 r. Wojewoda nie podejmował w istocie żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2008 r. Brak działania nie może być tłumaczony wyłącznie nie dysponowaniem przez organ aktami sprawy. Organ może bowiem uzyskać te dokumenty np. poprzez ich wypożyczenie, czy sporządzenie kserokopii, nie oczekując na zakończenie innych postępowań, w których są one wykorzystywane. Jest to zatem przeszkoda w pełni usuwalna, przy dołożeniu odpowiedniej staranności przez pracowników organu. Stwierdzony stan sprawy należy zakwalifikować, jako bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku Skarżącej. W konsekwencji w prowadzonym postępowaniu organ uchybił przepisom procesowym art. 35 oraz art. 36 k.p.a., a także naruszył, wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Mając na uwadze długi okres rozpoznawania wniosku, bierną postawę organu, jak też ostateczną odmowę wszczęcia postępowania należało stwierdzić, że bezczynność Wojewody P. miała rażący charakter.

Jednocześnie w sprawie nie było podstaw do zobowiązania Wojewody P. do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2008 r., bowiem wniosek ten został rozpoznany postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Organ wprawdzie nie rozpoznał wniosku merytorycznie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale w inny sposób zakończył postępowanie - odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z [...] grudnia 2008 r. Z punktu widzenia oceny istnienia stanu bezczynności nie ma jednak znaczenia sposób zakończenia postępowania. Określone rozstrzygnięcie (także formalnie kończące postępowanie) może być poddane kontroli instancyjnej, która służy jego weryfikacji. Nie jest natomiast możliwe dochodzenie określonego sposobu załatwienia sprawy, zadawalającego wnioskodawcę, poprzez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Środki te służą bowiem jedynie wymuszeniu załatwienia sprawy i zakończenia postępowania. To zaś w niniejszej sprawie nastąpiło. Wydanie postanowienia z [...] listopada 2011 r. czyniło więc bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu nie było natomiast podstaw do stwierdzenia w sprawie przewlekłości postępowania. Wynikający z akt sprawy sposób rozpoznawania wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2008 r. wskazuje, że organ w istocie nie podejmował żadnych czynności, a nie, że podejmował czynności pozorne, które miały uzasadniać długotrwałe prowadzenie postępowania. W konsekwencji Sąd w tej części oddalił skargę.

Zgodnie z art. 149 ust. 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnej przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd miarkując wysokość grzywny miał na uwadze długotrwałość stanu bezczynności organu, a także pozostałe okoliczności sprawy. W konsekwencji uznał, że adekwatna będzie kwota grzywny w wysokości tysiąca złotych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punktach 2 i 3 Sąd orzekł, że bezczynność Wojewody P. miała miejsce z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania oraz o wymierzeniu organowi grzywny stosownie do art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie rozstrzygnięto w punkcie 4 sentencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 na podstawie art. 200 p.p.s.a.