II SA/Go 335/14

Uzasadnienie

Uchwałą nr III/8/10 z dnia 5 marca 2010 r. - podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. określaną dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 i w nawiązaniu do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z póź.zm. określaną dalej jako u.u.c.p.g ) - Rada Gminy, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ustanowiła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, (określany dalej skrótowo jako regulamin ) .

Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr 30 poz. 476. Zgodnie z § 35 uchwały weszła ona w życie po 14 dniach od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym, tj. dnia 5 maja 2010 r.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 1, § 2 ust. 1 lit. a), § 2 ust. 1 Iit. b), § 2 ust. 1 lit. c), § 2 ust. 1 lit. d), § 2 ust. 1 lit. e), § 2 ust 1 lit. f), § 2 ust. 2 , § 3 ust. 2, § 7 ust. 2, § 9 ust. 5, § 10, § 13 ust. 3, § 16, § 17 ust 1 i 2, § 28 ust. 1 i 2, § 11 ust 1-4, zarzucając jej naruszenie art. 4 ust 1 i 2 i art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. , § 118, § 137, §115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.( Dz. U z 2002r.Nr 100, poz.908 ), a także § 6, 7 i 8 rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi ( Dz. U nr 219, poz. 1858 ).

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanych powyżej przepisów.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały stanowił wskazany wyżej art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. , zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g , jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada Gmin wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. W ocenie prawidłowości wprowadzanej na tej podstawie regulacji jest bowiem istotne przestrzeganie praw jednostki, w tym jej prawa własności.

W związku z powyższym w ocenie skarżącego wykraczają poza dopuszczalny zakres unormowania i tym samym naruszają w sposób istotny prawo następujące przepisy:

1. § 1 regulaminu wskazujący grupy podmiotów, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy". Jest to istotne naruszenie prawa, gdyż ustawodawca określił już zakres obowiązywania przedmiotowego aktu.

2. § 2 ust. 1 pkt a) regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.

3. § 2 ust.1 pkt b) regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz gromadzenie w zbiornikach bezodpływowych nieczystości ciekłych w przypadku braku kanalizacji lub odprowadzanie ich do kanalizacji sanitarnej, jeśli sieć istnieje. Przepis ten stanowi powtórzenie wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 3 a u.u.p.c.g. obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych,

4. § 2 ust. 1 lit d ) regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do systematycznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników i poboczy dróg położonych wzdłuż nieruchomości, a także niebezpiecznych nawisów śnieżnych i sopli lodowych z dachów budynków. Obowiązek nałożony w § 2 ust 1 lit d ) uchwały wynika z obowiązku ustawowego, wyrażonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który to przepis stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Rada gminy bez ustawowego upoważnienia poszerzyła zakres tego przepisu poprzez objęcie jego zakresem także pobocze dróg położonych wzdłuż nieruchomości .

5. § 2 ust.1 pkt e) regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej i skoszonej trawy, opadłych liści i złamanych gałęzi oraz usuwanie śmieci i innych nieczystości. Powyższy przepis wykracza poza delegację ustawową.

6. § 2 ust.1 pkt f) regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do dbania o czystość, estetykę ogrodzeń oraz usuwania z terenu nieruchomości wszelkich odpadów wielkogabarytowych oraz wraków pojazdów. Przepis ten wykracza poza delegacje ustawową.

7. § 23 ust. 3 regulaminu wprowadzający zakaz wyprowadzania psów i innych zwierząt w określonych miejscach. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie powodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

8. § 3 ust. 1 regulaminu nakładający obowiązek niezwłocznego usunięcia piasku użytego celem zapobiegania śliskości chodników

9. § 2 ust. 2 regulaminu nakładający na terenie budowy obowiązki wskazane w § 2 ust 1 regulaminu na kierownika budowy, co pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust 2 u.u.c.p.g. Obowiązki kierownika budowy ściśle określone są w przepisach prawa budowlanego.

10. § 2 ust. 1 pkt c ) regulaminu poprzez zamieszczenie treści przepisów unormowanych w u.u.c.p.g., zawierających powtórzenie w znacznej części zapisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. dotyczącego obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.

11. § 7 ust. 2 regulaminu nakładający na właścicieli pozbywających się nienadających się do użytku chłodziarek, lodówek, klimatyzatorów i innych urządzeń chłodniczych wyposażonych w agregaty chłodnicze (zawierające CFC i HCFC), zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, olejów odpadowych i smarów, rtęciowych źródeł światła, farb, lakierów i rozpuszczalników, ropopochodnych, środków ochrony roślin, wyrobów zawierających azbest, odpadów weterynaryjnych i medycznych itp. do przekazywania ich bezpośrednio firmom uprawnionym do prowadzenia odbioru tego typu odpadów . Powyższa materia uregulowana została przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U 2009 Nr 79, poz.666) i przepisami ustawy o odpadach.

12. § 9 ust. 5 regulaminu poprzez wyznaczenie minimalnej liczby i wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w oparciu o kryterium częstotliwości wywozu odpadów i liczbę osób przebywających w nieruchomości.

13. § 16 pkt 1), 2), 3) regulaminu poprzez nałożenie na organizatora imprezy lub zgromadzenia o charakterze publicznym:

1) obowiązku wyposażenia terenu nieruchomości, na którym się ono odbywa, w odpowiednią liczbę pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet, jeżeli zgromadzenie trwa dłużej niż trzy godziny;

2) oczyszczenia terenu i usunięcia odpadów bezpośrednio po zakończeniu imprezy, jednak nie później niż w ciągu 8 godzin;

3) oczyszczenia terenów przyległych, jeżeli zanieczyszczenie terenu spowodowane zostało imprezą lub zgromadzeniem .

Materia powyższa uregulowana jest w odrębnych przepisach tj. ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych.

14. § 13 ust. 3 regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników (kontenerów) w czystości i okresowego ich dezynfekowania .

8. § 17 ust. 1 i 2 regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres dwóch lat dowodów opłat za usługi związane z odbiorem odpadów oraz nieczystości ciekłych przez przedsiębiorcę. Regulamin zawiera powyższy obowiązek, pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Z art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach przedmiotowego regulaminu.

9. § 10 regulaminu pozostający w sprzeczność z materią uregulowaną rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r.w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowym (Dz. U nr 219, poz. 1858).

10. § 28 ust 1 i 2 regulaminu zawierający regulację dotyczącą utrzymywania gołębi.

11. § 7 ust. 2, § 12, § 13 ust. 4, § 13 ust. 5 zawierających pojęcie "firma" zamiast "przedsiębiorca". Delegacja ustawowa nie upoważniła rady do formułowania w regulaminie definicji określonych pojęć jak "firma wywozowa".

Jednocześnie Prokurator wskazał, iż wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa, ale w jego ocenie nie czyni to bezprzedmiotowym dopuszczalność przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zapisów regulaminu. Utrata przez regulamin mocy obowiązującej ex lege, wyeliminowała bowiem obowiązywanie jego norm z dniem 1 stycznia 2013 r., natomiast stwierdzenie nieważności regulaminu eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako nieistniejące w obrocie prawnym. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć.

W czasie obowiązywania regulaminu wdrażane były postępowania o ukaranie za naruszenie jego przepisów, co uzasadnia żądanie stwierdzenia jego nieważności w wyżej wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i podkreśliła, iż postępowanie jest niezasadne, bowiem skarżona uchwała nie istnieje już w obrocie prawnym. Ponadto wskazała, iż nie było prowadzone żadne postępowanie o ukaranie na podstawie zaskarżonego regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 określanej dalej p.p.s.a. ) Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wskazana na wstępie uchwała Rady Gminy ustanawiająca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Zaskarżony regulamin stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost treść art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Skarga na wyżej wymieniony akt została złożona przez Prokuratora, który w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. nie jest ograniczony żadnym terminem w zakresie wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a na mocy art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) uprawniony jest do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem uznać należało, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Co do zasady nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale wyjątek stanowi w tym względzie akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g. ) . Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na datę w jakiej podjęta została zaskarżona uchwała. W pierwszej kolejności Sąd uznał za uzasadnione odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż w związku z utratą mocy prawnej zaskarżonej uchwały w związku z wejściem w życie nowego regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy wprowadzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XXV/153/12 (Dz. Urz. Woj. z 2013 poz. 225 ).

Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała utraciła moc zanim weszła w życie powyższa uchwała z dnia 12 grudnia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Mając na uwadze, iż powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. oznacza to, iż w świetle art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej regulaminy (w tym zaskarżony regulamin), wydane w oparciu o poprzednio obowiązujący art. 4 ustawy utraciły moc prawną najpóźniej z dniem 1 stycznia 2013 r. Zatem uznać należy, iż w dniu orzekania zaskarżona uchwała jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Powyższe jednak - zdaniem sądu, co trafnie podnosi skarżący Prokurator - nie stanowiło podstawy do uchylenia się od merytorycznej oceny zaskarżonego regulaminu. Zauważyć bowiem należy, iż utrata przez regulamin utrzymania czystości i porządku mocy obowiązującej ex lege, wyeliminowała obowiązywanie jego norm z dniem 1 stycznia 2013 r. (wywierając w ten sposób skutki prawne od tej daty). Natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności takiego regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności ( art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć ( art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Stwierdzić należy, iż dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości ( por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Pomimo bowiem, iż skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Przechodząc zatem do meritum sprawy sąd - w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, uznał skargę Prokuratora co do zasady zasługującą na uwzględnienie, co więcej nie będąc związany granicami skargami doszukał się szeregu dalszych naruszeń, które musiały skutkować stwierdzeniem nieważności nie tylko wyeksplikowanych przez Prokuratora przepisów regulaminu, lecz całej zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się bowiem istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 u.u.c.p.g. , który w chwili jej wydania miał następujące brzmienie : Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej regulaminem; regulamin jest aktem prawa miejscowego ( art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. ) . Natomiast w myśl art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. , albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt prawa miejscowego, stąd niedopuszczalne było jedynie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym, wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Miejska mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Podkreślić należy, iż elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Przy czym zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż pierwsze naruszenie prawa powodujące nieważność odnosi się do wyliczenia w § 1 regulaminu podmiotów, względem których ma on zastosowanie. Mianowicie w uchwale stwierdzono, iż obowiązuje on : 1) właścicieli nieruchomości, w tym władających nieruchomościami: a)kierowników budów, b) jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, c) zarządców ogrodów działkowych, d)organizatorów imprez o charakterze publicznym, 2) osoby utrzymujące zwierzęta domowe i gospodarskie . W ten sposób organ dopuścił się podmiotowego ograniczenia zakresu obowiązywania regulaminu, w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., w którym to ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania regulaminu używając sformułowania "na terenie gminy", a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06 ). Podkreślić należy, iż regulamin obowiązuje na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych, nie jedynie podmioty wymienione w powyższym przepisie regulaminu. § 2 ust. 1 pkt a ) , pkt b ) w zakresie obligującym do gromadzenia w zbiornikach bezodpływowych nieczystości ciekłych w przypadku braku kanalizacji lub odprowadzanie ich do kanalizacji sanitarnej jeśli istnieje , pkt c), pkt d ) , ust. 3 i 4 regulaminu stanowi powtórzenie odpowiednio art. 5 ust.1 pkt 1, pkt 3 a ) i b ) , pkt 4, ust. 3 i 4 u., wykraczając jednocześnie poza kompetencje wynikające z art. 4 ust.1 i 2 u.u.c.p.g. Zważyć dodatkowo należy, iż w § 2 ust.1 pkt d ) wbrew art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. rozszerzono obowiązek usuwania zanieczyszczeń również z poboczy , w sytuacji, gdy wspomniany przepis ogranicza ten obowiązek jedynie do chodników. Ponadto brak jest możliwości (w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.) nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śniegu i sopli lodu z dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów, nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 869/13 ). § 2 ust. 1 pkt e i f regulaminu zobowiązujący do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych w chodzących w skład nieruchomości oraz dbanie o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń oraz usuwanie wraków również przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust.1 i 2 u.u.c.p.g. i wkracza w materię określoną m.in. w art. 5 ust. 2 , art. 61 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 2014 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ( Dz. U z 2013 r. poz. 1162). § 2 ust. 2 regulaminu stanowi częściowo zbędne powtórzenie art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. , z istotną modyfikacją, iż obowiązkami obciążono zamiast wykonawcę robót budowlanych kierownika budowy. Zdaniem sądu art. § 3 ust. 2 regulaminu nie narusza prawa . Stwierdzić bowiem należy, że nakazanie niezwłocznego usunięcia piasku użytego w celu zapobiegania śliskości chodników po ustaniu przyczyny nie wykracza poza zakres art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Ustawa wyraźnie stanowi, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (...) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących (...) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Z całą pewnością nałożenie na obowiązku niezwłocznego usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika ( a takim zanieczyszczeniem będzie piasek użyty do usunięcia śliskości ) stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 469/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt . II SA/Bd 1183/10 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13 ). Podzielić należy także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1357/12, w którym stwierdzono, że w granicach upoważnienia ustawowego mieści się przepis uchwały stanowiący, że w okresie zimowym, na części nieruchomości służącej do użytku publicznego należy likwidować śliskość niezwłocznie po każdych opadach śniegu lub zalodzeniu. Wydaje się przy tym, że użyty w treści przepisu termin "niezwłocznie" można interpretować tak jak w innych przypadkach jego użycia w przepisach prawa, tj. w jak w najszybszym możliwym terminie. Natomiast § 3 ust. 3 regulaminu dopuszczający usuwanie śniegu i lodu z nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez użycie środków chemicznych tj. soli, solanki i innych, narusza prawo. Przepis ten obejmuje bowiem swym zakresem również drogi, ulice i place. Regulacje dotyczące środków chemicznych stosowanych do likwidowania śliskości na drogach publicznych były stosunkowo często wprowadzane do regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gmin. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd w tym składzie podziela, przyjmuje się jednak konsekwentnie, że tego rodzaju postanowienia naruszają akty wyższej rangi, t j. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960 ). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zakaz stosowania środków chemicznych oraz soli do usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, w sposób niedozwolony wkracza w materię regulowaną aktem wyższej rangi tj. ze wspomnianym powyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska. W rozporządzeniu tym określono zarówno rodzaje stosowanych środków nie chemicznych, jak i chemicznych oraz ich mieszanek i warunki stosowania tych środków. Nie zawarto tam zakazu stosowania środków chemicznych na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, a przeciwnie w § 3 ust. 2 pkt 3 normodawca wskazał, że rozrzut środków chemicznych powinien następować w pasie jezdni lub chodników, a przy tym określił szczegółowe warunki stosowania tych środków w załączniku do rozporządzenia, do którego odesłanie ustanowił w ust. 4 omawianego § 3 rozporządzenia. Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., IV SA/Po 902/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że "określone obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku zostały uregulowane przede wszystkim przepisami rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych. Wśród tych pierwszych – oprócz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. – można, tytułem przykładu, przywołać także art. 20 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2007 r. nr 19 , poz. 115 ) oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.p."). Przykładem aktu rangi podustawowej kształtującego m.in. obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku, jest zaś, wydane na podstawie upoważnienia z art. 20 ust. 3 u.o.p., wspomniane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. Trafnie też wskazano w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że mając na względzie istnienie odrębnych regulacji normatywnych kształtujących w sposób szczególny obowiązki zarządców dróg publicznych ustawodawca - wyznaczając w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres materii regulaminowej - pozostawił stosunkowo niewielki obszar dla normowania szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych. W ocenie Sądu udzielone radzie gminy upoważnienie w tym zakresie obejmuje tylko te spośród punktów wymienionych w powołanym przepisie, które odnoszą się wprost do "dróg publicznych" (art. 4 ust. 2 pkt 2) tudzież do "terenów przeznaczonych do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 3). W tym ostatnim pojęciu mieszczą się bowiem m.in. drogi publiczne i place (por. B. Dziadkiewicz [w:] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,Warszawa 2007, s. 175). Poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. wykracza również § 4 regulaminu , określający zasady spalania odpadów roślinnych. Kwestia ta bowiem została unormowana w art. 13 ust. 3 obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U z 2007 r. nr 39 poz. 251 ) dopuszczającym spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w § 6 ust.1 – 5 regulaminu organ posłużył się pojęciami" "pojazd mechaniczny", "inny środek transportu", "samochód osobowy", "maszyny i inne urządzenia", mimo , iż delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.u.c.p.g. pozwala na określenie mycia i naprawy jedynie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. Stąd również tenże przepis został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu nieważności zapisu § 7 ust. 2 regulaminu należy wskazać, iż art. 107 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666) z dniem 12 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie ustawy) wprowadził zmianę w brzmieniu art. 4 ustawy, polegającą na dodaniu w art. 4 w ust. 2 w pkt 1 lit. a ), że regulamin, określając szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych dotyczyć musi także dodatkowo: ,,zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów". W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że powyższa ustawa zmieniając treść art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jednocześnie nałożyła na gminę obowiązek uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych oraz szczegółowo określa obowiązki użytkownika końcowego baterii i akumulatorów. Zgodnie z art. 44 ustawy o bateriach i akumulatorach użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych, w tym baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych, które nie mogą stanowić już źródła energii, do zbierającego zużyte baterie lub zużyte akumulatory lub do miejsca odbioru. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii samochodowych i zużytych akumulatorów samochodowych sprzedawcy detalicznemu baterii samochodowych lub akumulatorów samochodowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych, zbierającemu zużyte baterie samochodowe lub zużyte akumulatory samochodowe, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych lub wprowadzającemu baterie samochodowe lub akumulatory samochodowe. Użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przemysłowych i zużytych akumulatorów przemysłowych sprzedawcy detalicznemu baterii przemysłowych lub akumulatorów przemysłowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii przemysłowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii przemysłowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych lub wprowadzającemu baterie przemysłowe lub akumulatory przemysłowe( ust. 2). Użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przemysłowych niklowo-kadmowych i zużytych akumulatorów przemysłowych niklowo-kadmowych prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii niklowo-kadmowych lub zużytych akumulatorów niklowo-kadmowych (ust. 3). Przepisy art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym /Dz.U. Nr 180, poz.1495 ze zm./ stanowią, że użytkownicy sprzętu przeznaczonego dla gospodarstw domowych winni oddać go zbierającemu i wprowadzają zakaz jego mieszania z innymi odpadami. Stąd też § 7 ust. 2 stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowych, posługującym się nieznanym tym regulacjom pojęciem firma uprawniona. Przy czym rada gminy była uprawniona do określenia zasad zbiórki, jak to uczyniła w § 7 ust. 3 regulaminu § 9 ust. 5 regulaminu wadliwie - wbrew dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.g.p. - określa minimalną liczbę i wielkość pojemników do zbierania odpadów w oparciu o przesłanki nieprzewidziane w powołanym przepisie, a mianowicie od częstotliwości wywozu odpadów, od powierzchni budynku i "przebywających w nieruchomości", w sytuacji, gdy przepis uzależnia powyższe wskaźniki od średniej ilości odpadów liczby osób korzystających z urządzeń. § 10 ust. 1 regulaminu - wbrew dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. - określa również maksymalną wielkość pojemników, co również wykracza poza delegację ustawową . Natomiast § 10 ust. 3 – 5 regulaminu wkroczył w materię uregulowaną w § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi ( Dz. U nr 219, poz. 1858 ) . Także zapisy § 11 ust. 1, 2, 3, 4 regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości zakazy gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne m.in. śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu oraz innych wymienionych tam materiałów, , gromadzenia powyższych odpadów w koszach na odpady usytuowanych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego, zakazu spalania odpadów komunalnych w pojemnikach wykraczają poza delegację ustawową. Powyższe regulacje nie wynikają bowiem z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 741/13 ) . Ponadto regulacja dotycząca zakazu spalania odpadów komunalnych wkracza w materię ustawową, gdyż kwestia zasad i warunków spalania odpadów została wyczerpująco we wspomnianej powyżej , a wówczas obowiązującej ustawie o odpadach ( art. 13 oraz art. 44 i nast. ) . W szczególności w ustawie tej sformułowano generalny zakaz odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (w tym ich "termicznego przekształcania", czyli spalania) poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (art. 13 ust. 1) . § 11 ust. 3 regulaminu powtarza i modyfikuje zapisy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały - właściciele nieruchomości wyposażają nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymują je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba, że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6 a ust. 1 u.u.c.p.g., obowiązki te przejmie gmina, określając opłatę za przejęte obowiązki. Powyższy przepis – jak łatwo zauważyć – posługiwał się pojęciem urządzenie, a nie pojemnik ( kontenery ), jak czyni to wspomniany przepis regulaminu i nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym zatem nałożenie tego samego obowiązku w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikacje poprzez nałożenie obowiązku utrzymania w czystości pojemników poprzez ich dezynfekcję oraz określenie sposobu mycia i dezynfekcji . Trafnie również skarżący Prokurator zauważył, iż w § 7 ust. 2, § 12 ust. 1, § 13 ust. 4, 5 regulaminu niezasadnie wprowadzono pojęcie firma, w sytuacji , gdy u.u.c.p.g. posługuje się pojęciem przedsiębiorca . Ponadto z naruszeniem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. organ nałożył w § 16 regulaminu obowiązki na organizatorów imprez masowych . Organizatorzy imprez nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 u.u.c.p.g., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611 .), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1076/12 ) . Zauważyć należy, iż również § 17 ust. 1 i 2 regulaminu dotyczący obowiązku zawarcia umowy dotyczącej odbierania odpadów i nieczystości ciekłych, udokumentowania i okresu przechowywania dowodów został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Tym samym zapis § 17 ust. 1 regulaminu stanowi powtórzenie tego przepisu, zaś ust. 2 został uchwalony z przekroczeniem kompetencji, bowiem o ile w myśl art. 6 ust. 1 a rada może określić inny sposób dokumentowania zawarcia umowy, o tyle nie jest uprawniona do określenia czasu przechowywania dokumentów. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 23 ust. 3 regulaminu wskazać należy, że z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g jednoznacznie wynika, iż rada ma kompetencje jedynie do tego aby określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe (nie tylko psy) w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają (tylko w odniesieniu do psów) unormowanie zawarte w § 23 ust. 1 i 2 regulaminu. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wyprowadzenia psów na określone tereny i do bliżej nieokreślonych miejsc ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r. , sygn. akt II SA/Bd 130/12 ) . Za nieważny należało uznać również § 23 ust. 5 regulaminu nakładający na osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do zakłócenia spokoju innym użytkownikom nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. Kwestia ta została już uregulowana w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 - Kodeks wykroczeń ( tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wskazać przy tym należy, iż wykroczenie opisane w hipotezie przywołanej normy prawnej może mieć również postać zaniechania. Jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, nie reagujący w sposób właściwy na jego szczekanie, zakłócające spokój osób trzecich. Tym samym regulacja przepisu § 23 ust. 5 regulaminu narusza udzielone radzie upoważnienie ustawowe i wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy. Podobne poglądy o istotnej sprzeczności z prawem analogicznych, jak w będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie zapis, zostały wypowiedziany wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 669/09, WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. II SA/Gl 531/07, w WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/ Łd 881/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09 . Ponadto należy zwrócić uwagę, iż obowiązki określone w § 24 i 29 regulaminu przekraczają upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. i wkraczają w materię uregulowaną w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.). Tym samym również tą regulację uznać należało za nieważną . W materii przewidzianej przez ustawodawcę w pkt 6 ust. 2 art. 4 ustawy o u.u.p.c.g., nie mieści się także § 25 regulaminu wskazujący, iż zasady przewożenia zwierząt środkami komunikacji zbiorowej określają przewoźnicy świadczący te usługi. Przed wszystkim należy zwrócić uwagę, iż użyte w regulaminie pojęcie "środki komunikacji zbiorowej" nie jest tożsame z pojęciem "środki komunikacji publicznej (gminnej)", bo tylko w tym zakresie można by kompetencje gminy rozważać. Nadto obowiązywanie regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, rozciąga się wyłącznie na teren gminy, co nie musi pokrywać się z obszarem działania "środków komunikacji zbiorowej". Nawet jednak gdyby hipotetycznie uznać kompetencję gminy w zakresie określania zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej (gminnej), to regulacja regulaminowa przekazująca te kompetencje przewoźnikom stanowiłaby niedopuszczalną subdelegację dla innego podmiotu niż uprawniony do określenia takich zasad ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 158/13 ) Rada nie była również uprawniona do określenia w regulaminie zasad hodowania gołębi (§ 28 regulaminu). Gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi, gdyż za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodziny. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzi prawa do przebywania razem z nimi w ich najbliższym otoczeniu. Jednocześnie gołębie hodowlane nie mogą być również uznane za zwierzęta gospodarskie w rozumieniu u.u.c.p.g. , która nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106 poz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133 poz. 921 ). Przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich w art. 2 ust. pkt 1 wskazują w sposób enumeratywny rodziny zwierząt które zakwalifikowane są jako zwierzęta gospodarskie. W katalogu tym nie znajdują się gołębie, co uniemożliwia taką ich kwalifikację ( por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08 ) . Tym samym nie miała zastosowania podstawa prawna określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.c.p.g. Za nieważny należało uznać także § 31 ust. 1 regulaminu, nakładający bezpodstawnie obowiązek utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób niepowodujący uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości związanej z odorem. Zapis taki jest sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, który regulować może jedynie kwestie czystości i porządku. Podobnie rzecz się ma z § 31 ust. 5 regulaminu dotyczącego zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w odległości 5 m od granicy . Organ regulując tą kwestię wkroczył w materię ustawową, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13 ) . Zupełnie zbędne są regulacje zawarte w § 30 ust. 1, § 31 ust. 2 i 3 regulaminu odsyłające do innych powszechnie obowiązujących przepisów . Za nieważny należało uznać wszystkie paragrafy rozdziału 8 zaskarżonego regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. rada była upoważniona do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia . Stąd nie mogła jak to uczyniła w § 32 ust. 1, 3 i 4 regulaminu nakładać obowiązków deratyzacji na właścicieli , określać rodzaju preparatów, ilości i zasad stosowania preparatu . Ponadto podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10 , zgodnie z którym celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 u.u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie zatem obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza, nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane. W § 33 regulaminu rada zawarła postanowienie, iż osoby niewykonujące obowiązków wymienionych w regulaminie podlegają karze grzywny, zgodnie z odrębnymi przepisami. Tymczasem kwestie odpowiedzialności karnej za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy oraz regulaminu zostały uregulowane w art. 10 ust. 2 oraz ust. 2a u.c.p.g. Rada nie była uprawniona do wprowadzenia jakikolwiek regulacji w tej materii nawet odsyłającej do innych przepisów . W świetle przeprowadzonych rozważań zauważyć trzeba, iż treść podjętych z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wskazanych w skardze przepisów uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości ( pkt I wyroku ) . Stosownie do postanowień art. 152 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi , należało również orzec, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana ( pkt II ) . Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w tym ostatnim przepisie instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania tego przepisu dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). W ocenie Sądu, dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy, dlatego też sąd, z uwagi na zakres i rozmiar stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń prawa, zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli, na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności w całości. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. , stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g. ). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez sąd, której nieważność stwierdzono wyrokiem uwzględniającym skargę, nadto rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 09 stycznia 2014 r. IV SA/Gl 876/13 m wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2125/12, wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1345/12, wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 639/12 ).