VII SA/Wa 118/14

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku E. K. z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], nakazującą E. i P. K. rozbiórkę: tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w [...], od strony ogrodu, oraz schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, odmówił uchylenia ww. decyzji.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż przepis art. 155 k.p.a., nie ma zastosowania do decyzji, których przedmiotem jest orzeczenie nakazu rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wskazał mianowicie, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie powołanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Następnie, organ zaznaczył, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1998 r., została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1998 r., nr 89, poz. 414 ze zm.). Zauważył, że przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki, tym bardziej, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do oczywistej kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, wolą ustawodawcy wyrażoną w treści bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy podniósł, iż zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. W trybie art. 155 k.p.a. nie można zmieniać decyzji nakazującej rozbiórkę.Organ powołał się przy tym na podgląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1452/11, zgodnie z którym, stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do art. 48 Prawa budowlanego, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1998 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1999 r., a tym samym należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 155 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że przepis, o którym mowa powyżej, nie ma zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki, podczas gdy przedmiotowy przepis dotyczy bez wyjątku wszystkich decyzji administracyjnych, na mocy których strona nabyła prawo,

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ administracji dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, na okoliczność ustalenia jaki jest stan techniczny budynku położonego w [...] przy ul. [...] oraz czy możliwe jest wykonanie prac rozbiórkowych określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. bez spowodowania zagrożenia dla konstrukcji i nośności ścian tego budynku, a nawet ryzyka zawalenia się części lub całości tego budynku, podczas gdy przeprowadzenie dowodu z tej opinii było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

3) art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ administracji ustalenia, czy wszystkie strony wyrażają zgodę na uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1998 r., podczas gdy ustalenie tej kwestii było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżącą wskazała, iż treść przepisu art. 155 k.p.a. jest zupełnie jasna i jako taka nie pozostawia wątpliwości, że przewidziany w nim tryb uchylenia lub zmiany decyzji może mieć zastosowanie do wszystkich decyzji ostatecznych, na podstawie których strona nabyła prawo. Skoro bowiem przedmiotowy przepis nie czyni w tym zakresie żadnego rozróżnienia i posługuje się jedynie określeniem "decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo", to nie można w drodze li tylko jego interpretacji celowościowej wprowadzać do jego treści dodatkowych przesłanek, znacznie ograniczających jego zakres zastosowania. Stwierdziła, iż wbrew temu, co twierdzi organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotowa regulacja jak najbardziej może mieć zastosowanie do decyzji o nakazie rozbiórki.

E. K. podniosła, iż pogląd prezentowany przez organ, mający umocowanie w powołanym przez niego orzecznictwie jest już w chwili obecnej nieaktualny i z całą pewnością nie można go uznać za dominujący. Na potwierdzenie powyższego, przywołała wypowiedź przedstawiciela doktryny prawa administracyjnego J. Borkowskiego, (J. Borkowski, w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, Legalis), zgodnie z którą "Przesłanką negatywną stosowania przepisu art. 155 jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych, do których w nim się odsyła. Zakazy tego rodzaju mogą być ogólne, odnoszące się do wszystkich przypadków wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli późniejsza ustawa szczególna je wprowadzi (por. komentarz do art. 154 Nb 13 i 14), albo też dotyczyć one będą tylko decyzji, z których strony nabyły prawa. Przykładem wprawdzie zdezaktualizowanym, ale instruktywnym, mógłby być przepis art. 47 ust. 2 ustawy z 12.3.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) wprost stanowiący, że nie podlegały wzruszeniu orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, co miało na celu zapobieżenie ubieganiu się o odszkodowania według nowych stawek. Zakaz wzruszenia decyzji na mocy art. 155 może być także wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym. W tezie wyroku NSA z 15.3.1999 r., IV SA 888/97 ONSA 2000, Nr 1, poz. 36) stwierdza się, że: "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę". W uzasadnieniu wskazuje się na to, że wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy (s. 258). Podany przykład orzeczenia NSA ma znaczenie historyczne ze względu na bardzo znaczne zmiany wprowadzane do przepisów o rozbiórce obiektów budowlanych wznoszonych bez pozwolenia, poważnie je liberalizujące, ale dobrze ilustruje rozległość pojęcia "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej."

W dalszej części uzasadnienia skargi E. K. rozwinęła pozostałe zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi m.in., iż ten nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do złożonego wniosku o powołanie biegłego na okoliczność stwierdzenia możliwości prowadzenia robót rozbiórkowych. Zdaniem skarżącej, powołanie biegłego z zakresu budownictwa było także tym bardziej uzasadnione, iż wnioski ewentualnej opinii biegłego (wskazujące na zagrożenie dla integralności budynku, z jakim wiązałoby się przeprowadzenie ewentualnych prac rozbiórkowych) mogłyby skłonić zainteresowane osoby do wyrażenia zgody na uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki, która to zgoda stanowi materialnoprawną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., na mocy której organ nadzoru odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, nakazującej E. i P. K., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę: tarasu wokół werandy w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w [...], od strony ogrodu, oraz schodów żelbetowych prowadzących na taras i pomieszczenia wykonanego pod tarasem wraz z zejściem do piwnicy, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści.

Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 k.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Art. 48 Prawa budowlanego jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Należy także zaznaczyć, że przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy w sprawie występuje słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego np. art. 48 ust. 1 lub 51 ust. 1 pkt. 1, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13). Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a.

Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej, przepis art. 155 k.p.a. nie dotyczy bez wyjątku wszystkich decyzji administracyjnych, na mocy których strona nabyła prawo. Co więcej stanowisko sprzeciwiające się uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. decyzji "związanych" jest stanowiskiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnym (zob. powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych).

W konsekwencji także, wola stron, czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą lub uchyleniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA888/97, ONSA 2000/1/36; z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1539/97, Lex 47880; z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 384/04; z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12).

Tym samym, organ nadzoru nie był obowiązany, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, do ustalenia, czy wszystkie strony wyrażają zgodę na uchylenie kwestionowanej decyzji rozbiórkowej, w trybie art. 155 k.p.a. Jak również do uwzględnienia wniosku skarżącej o powołanie biegłego na okoliczność stwierdzenia możliwości prowadzenia robót rozbiórkowych, którego to opinia, następnie stanowiłaby ewentualnie podstawę do wyrażenia takiej zgody. Wobec zaś powyższego, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.