VII SA/Wa 163/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. P. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], sprostowanym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]), zmieniającej -na podstawie art. 36a ust. 1 i art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą PPHU "[...]" S. A. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trafo, przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb A-1 w [...] poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego swym zakresem przebudowę i zmianę przeznaczenia części rozbudowanej hali magazynowej oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi, zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji, skarżący podał, iż kwestionowana decyzja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto – odnosi się do zakładu, prowadzącego działalność wykraczającą poza granice działki inwestora.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości (odpis księgi wieczystej lub akt notarialny) oraz do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. W. uzupełnił wniosek. Nadesłał odpis księgi wieczystej oraz wydruk z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, potwierdzające przysługujące wnioskodawcy prawo współwłasności działki o nr ewid. [...], obręb [...] w [...]. Uzasadniając swój interes prawny powołał się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że nieruchomość należąca do niego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów produkcyjnych, przemysłowych należących do zakładu [...].

Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] -na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: k.p.a.- po rozpatrzeniu wniosku P. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu orzeczenia organ wojewódzki wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną.

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., będącym przedmiotem skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienie organ odwoławczy wskazał, iż wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Zaznaczył przy tym, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazał dalej, że stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz również i inne podmioty, które w postępowaniu nieważnościowym są w stanie wykazać swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności danej decyzji. Samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Następnie organ przywołał przepis art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Odnosząc się zaś do okoliczności niniejszej sprawy podał, że na podstawie akt ustalił, iż projektowane zamierzenie budowlane polega na przebudowie i zmianie przeznaczenia rozbudowywanej hali magazynowej oraz na przebudowie i zmianie przeznaczenia części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni na działce o nr ew. [...]. Wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przylegającej bezpośrednio do zachodniej granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...]. Przebudowywana na działce o nr ew. [...] hala magazynowa o wysokości 4,65 m w kalenicy, została zaprojektowana w odległości 5 m od wschodniej granicy działki P. W. Organ podał też, że projektowana zmiana sposobu użytkowania powyższego obiektu budowlanego nie wiąże się ze zmianą architektury i konstrukcji oraz parametrów technicznych budynku istniejącego. Stwierdził dalej, że zachowanie odległości 5 m od granicy działki nie ogranicza skarżącego w prawie do zabudowy jego działki, gdyż możliwe jest wybudowanie na niej obiektu budowlanego w odległości 3 m (minimalnej wymaganej § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: rozporządzenie). Usytuowanie ww. magazynu na działce inwestycyjnej, a w szczególności jego odległość od wschodniej granicy działki skarżącego (5 m), sprawia, że P.W. nie jest również ograniczony w prawie do zabudowy swej działki z tytułu wymaganych odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego (§ 271 rozporządzenia). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również wysokość i usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego (w tym fakt, że nieruchomość skarżącego znajduje się na zachód od działki inwestycyjnej) powodują, iż nie narusza on § 13, § 57 oraz § 60 powyższego rozporządzenia. Za nieskuteczne organ odwoławczy uznał jednocześnie wywodzenie interesu prawnego skarżącego z faktu, że inwestycja objęta badaną decyzją w ocenie P. W. narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy skarżący nie podważył przyjętego w decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenia, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy w dalszych rozważaniach przyjął, że pewne uciążliwości związane z działalnością określonych obiektów, np. w postaci zwiększonego hałasu nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące. Podkreślił, że sam fakt emisji hałasu przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia, w świetle obowiązujących przepisów, sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, iż określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ograniczeń takich nie wprowadzają zwłaszcza przepisy rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ dodał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym opiera swe rozstrzygnięcie na stanie faktycznym ustalonym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem wyniki pomiarów poziomu hałasu zostały wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] lipca 2012 r., a nie na dzień projektowania. Dokumentacja projektowa nie wskazuje zaś na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przez obiekty objęte pozwoleniem budowlanym. Nadto, przeprowadzenie powyższych badań dotyczyło trzech hal dziewiarni, które zostały uznane za źródła emisji hałasu. Tymczasem kontrolowane pozwolenie budowlane dotyczy jedynie dwóch obiektów - magazynu usytuowanego na działce o nr ew. [...] oraz budynku dziewiarni usytuowanego na działce o nr ew. [...]. W związku z powyższym obszar oddziaływania winien być ustalany jedynie w odniesieniu do powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ II instancji wskazał również, że także naruszenie przepisów art. 140 i art. 144 k.c., bezpośrednio kształtujących zakres uprawnień właściciela w stosunku do rzeczy (w tym nieruchomości), nie daje prawa do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego - co najwyżej może stanowić podstawę do realizacji roszczeń rzeczowych w procesie cywilnym. Również roszczenia oparte na art. 222 § 2 k.c. oraz art. 4171 § 2 k.c. mogą podlegać realizacji jedynie w procesie cywilnym.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej jako: Prawo budowlane, w tym art. 4 i art. 5, albowiem - jak już zostało wykazane wcześniej – P. W. nie został ograniczony w prawie do zabudowy swojej działki. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) także uznano za chybiony, gdyż jak wskazał organ odwoławczy projektowane roboty budowlane nie dotyczą pasa drogowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawy prawnej nabycia uprawnień strony w postępowaniu nieważnościowym nie może też stanowić art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), który jest źródłem administracyjnego ograniczenia zakresu prawa własności w stosunku do nieruchomości znajdującej się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że charakter projektowanej inwestycji nie powoduje zmiany stosunków wodnych w zakresie, o jakim mowa w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145). Brak też pomiarów, które wskazywałyby na przekroczenie przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych poziomów hałasu (art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W końcu, mając na uwadze charakter spornej inwestycji (w szczególności brak oddziaływania na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania w oparciu o inne, aniżeli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stwierdził też, że zwykła uciążliwość związana z powstaniem nowego obiektu budowlanego nie może sama przez się przesądzać o nabyciu uprawnień strony przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Okoliczność ta stanowi jedynie o wystąpieniu interesu faktycznego, a nie prawnego.

Wyjaśnił, że w związku z formalnym charakterem rozstrzygnięcia organ nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, skarżący – P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustalenie, że dom mieszkalny skarżącego, posadowiony w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przemysłowego – dziewiarni (która jest szczególnie uciążliwa dla bezpośredniego otoczenia, tj. zabudowy mieszkaniowej i związanej z czasowym pobytem dzieci i młodzieży w rozumieniu § 11 ust. 1 w związku z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), nie leży w obszarze oddziaływania tego zakładu i nie została ograniczona zabudowa nieruchomości skarżącego,

b) art. 7, 77 § 2, 80 oraz 157 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczących statusu osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności oraz podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy rozbudowywana hala magazynowa wg projektu znalazła się jedynie w odległości 5 m od działki skarżącego jak i znajdującego się w jej granicy budynku gospodarczego skarżącego (w znacznej części drewnianego i pokrytego papą), który nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego,

b) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten, a nie art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W pierwszej kolejności podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności podał, że decyzja Starosty jest rażąco sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z zapisami tego planu działka skarżącego leży w strefie C18MN, a sąsiadująca dziewiarnia leży w strefie C17MN/U na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców (bez przemysłu). Ze względu na to, że minimalna szerokość krótszego boku działki jest mniejsza niż 25 m, plan nie dopuszcza tam nawet zabudowy mieszkalno-usługowej, wyłącznie mieszkalną. Skarżący wskazał dalej, że decyzja Starosty [...] została wydana z również z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., czego konsekwencją było wydanie pozwoleń na budowę zakładu przemysłowego w samym środku zabudowy mieszkaniowej oraz związanej z czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na to, iż zaskarżona decyzja ma wadę tego rodzaju, że dotyczy jedynie działki [...], nie wymienia zaś sąsiadującej z posesją skarżącego działki [...], na której rozbudowano halę magazynową.

Skarżący podał też, że inwestor samowolnie zmienił przeznaczenie budynku magazynowego na produkcyjny jeszcze zanim wystąpił z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Dodał, że od wielu lat zmaga sie z uciążliwościami, jakie niesie za sobą bezpośrednie sąsiedztwo z dziewiarnią, w szczególności hałasem wywołanym przez pracujące maszyny, ruch pojazdów na terenie fabryki i pojazdów transportowych. Za winnych tego stanu rzeczy uważa nie tylko inwestora, lecz i organy administracji, które zezwoliły na wybudowanie zakładu przemysłowego w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej.

Skarżący powołał się dalej na raport nr [...] z badań laboratorium WIOŚ w [...], z którego wynika, że dnia [...] lipca 2012 r. na terenie posesji skarżącego odnotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Podkreślił, że z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, iż zakład przemysłowy - dziewiarnia z natury jest źródłem znacznego hałasu wywołanego przez ruch takiego przedsiębiorstwa (ruch maszyn dziewiarskich, maszyn posadowionych na zewnątrz budynków fabrycznych czy ruch pojazdów). Wydanie pozwolenia na budowę budynków fabrycznych w strefie zabudowy mieszkaniowej i związanej z czasowym pobytem dzieci i młodzieży powinno odbyć się zatem przy uczestnictwie właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie będzie dochodziło do przekroczeń norm hałasu określonych w rozporządzeniu. Skarżący zwrócił też uwagę, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] zabrakło przeprowadzenia oceny wpływu inwestycji na środowisko, a co w jego ocenie wydaje się konieczne.

Skarżący wskazał też, że projekt zakładał podniesienie poziomu gruntu o 0,65 - 1,03 m wzdłuż ściany nośnej jego budynku gospodarczego leżącego w granicy działki, z czego także wyprowadził wniosek, że jego nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego na działce sąsiedniej. Podniesienie poziomu gruntu oraz samowolne utwardzenie terenu aktywnego biologicznie o pow. ok. 200 m² przylegającego do budynku gospodarczego skarżącego kostką brukową, sprzeczne z projektem zagospodarowania działki, doprowadziło bowiem do zaburzenia stosunków wodnych na gruncie i poważnego uszkodzenia ściany nośnej budynku skarżącego.

Przechodząc do uzasadnienia kolejnego zarzutu - naruszenia art. 7, 77 § 2, 80 oraz 157 § 3 k.p.a. - skarżący podniósł, iż organ II instancji bezpodstawnie przyjął, iż to na skarżącym ciąży obowiązek podważenia przyjętego w decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenia, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wskazał, że jeśli organ nie znajduje przesłanek do podjęcia postępowania z urzędu, rozpatruje sprawę w trybie postępowania określonego dla skarg i wniosków. W sytuacji przedstawienia przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności faktycznych oraz prawnych, przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji powinien uczynić je przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poddał analizie aktualnego interesu prawnego skarżącego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, ani też w żaden sposób nie rozważył zasadności wszczęcia postępowania z urzędu, pomimo że skarżący przedstawił konkretne okoliczności wymagające takiego rozważenia.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał na treść § 271 ust 1 rozporządzenia, który określa minimalną odległość ze względu na bezpieczeństwo pożarowe pomiędzy ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 8 m. Ze względu na fakt, iż projektowany budynek to magazyn/dziewiarnia, w którym znajdują się materiały łatwopalne (tekstylia), odległość ta (jak wskazał) zapewne powinna być znacznie większa.

I dalej, skarżący podniósł, iż w jego opinii organy obu instancji błędnie zastosowały w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis powinien odnosić się jedynie do określania stron postępowania zwykłego, a nie do postępowania o stwierdzenie nieważności. Powołując sie na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym została wydana kwestionowana decyzja, nie można więc automatycznie przenosić regulacji prawnych dotyczących postępowania zwykłego na grunt postępowania nadzwyczajnego. Inny jest przedmiot postępowania zwykłego a inny postępowania nadzwyczajnego, z czego wynika, że interes prawny strony należy badać w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W końcu, skarżący podniósł, że jego interes prawny w stwierdzeniu nieważność decyzji wynika m. in. z treści art. 4171 § 2 k.c.. Nie zgadza się tym samym ze stanowiskiem organu II instancji, który uznał, że przepis art. 4171 § 2 k.c. stanowi jedynie podstawę dochodzenia roszczeń w procesie cywilnym i z racji tego nie jest źródłem interesu prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. A. (inwestora), wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na okoliczność braku istnienia jakiejkolwiek ostatecznej decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu na terenie poza zakładem produkcyjnym uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Niemniej, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a to w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do zainicjowania postępowania.

-Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], sprostowanym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]). Kwestionowaną przez skarżącego decyzją organ, na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zmienił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą PPHU "[...]" S.A. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trafo, przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w [...], poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego swym zakresem przebudowę i zmianę przeznaczenia części rozbudowanej hali magazynowej oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi, zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych.

Zatem, kwestionowana przez skarżącego decyzja zapadła w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Co ważne, skarżący nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego ww. orzeczeniem z dnia [...] września 2008 r. To zaś oznaczało potrzebę ustalenia w sprawie, czy skarżący posiada interes prawny.

Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego, a interes ten oceniły kierując się przepisem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji zgodnie przyjęły, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

-Dostrzegając powyższe, jak i biorąc pod uwagę argumenty podnoszone w sprawie przez skarżącego (tak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu), w tym powołane przez niego przepisy mające stanowić o jego interesie prawnym Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania ww. art. 61a § 1 Kodeksu, a tym samym wydania na jego podstawie formalnego postanowienia. Dlatego też postanowienia organów obu instancji wydane w oparciu o ww. przepis art. 61a § 1, Sąd ocenił jako wadliwe, naruszające tę normę prawną. Wprawdzie Sąd zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że sam wniosek nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m. in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem, iż ocena interesu prawnego skarżącego mogła być dokonana we wstępnej fazie, bez wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, iż nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie może być oceniona.

Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, za prawidłowe należy uznać zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 i 4 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, interes prawny skarżącego należało rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającego pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym należało ustalić, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zaś wymagało sięgnięcia do przepisów prawa materialnego. Nie bez znaczenia przy tym w sprawie pozostaje, iż skarżący wykazał na etapie wstępnych sprawy, że jest właścicielem (współwłaścicielem) działki o nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z jedną z działek inwestycyjnych, tj. działką o nr ew. [...], na której zaplanowano (mocą kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2008 r.), budynek dziewiarni. To zaś, w ocenie Sądu oznacza, iż nie można było przyjąć w sprawie, że kwestia interesu prawnego skarżącego jest oczywista i nie wymaga żadnej analizy oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i może być ustalona bez wszczęcia postępowania.

Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1987/12. W wyroku tym Sąd Naczelny zauważył, iż stosując art. 61a § 1 k.p.a. nie można wyprowadzać daleko idących materialnoprawnych ocen związanych z ustaleniem, czy nieruchomość wnoszącego o wszczęcie postępowania mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd Naczelny zaznaczył przy tym, że wskazany przepis stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej, a nie rozstrzygania kwestii mających źródło w przepisach materialnych. Co istotne, wskazał także, że "Dokonanie przez organ oceny interesu prawnego podmiotu niebiorącego udział w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie żądającego stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, wykracza, prawie zawsze, poza granice oceny formalnej, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na konieczność zbadania i odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów odrębnych, na podstawie których został wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego obszar oddziaływania. Organ przeprowadzić musi zatem postępowanie połączone z daleko idącą analizą okoliczności sprawy w świetle licznych przepisów prawa materialnego, od których zależy, czy pobliska nieruchomość mieści się w obszarze projektowanego obiektu budowlanego. Taki zakres badania wykracza poza dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.".

Przytoczne stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd raz jeszcze w tym miejscu zaznacza, iż odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o aktualnie obowiązujący (i zastosowany w sprawie) przepis art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Zdaniem Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko wniosek skarżącego i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia (które to orzeczenie zawiera analizę z odniesieniem się do przepisów prawa materialnego), ale także powyżej wskazane okoliczności sprawy, w tym charakter planowanej inwestycji i sposób usytuowania jej względem nieruchomości skarżącego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie są wadliwe, naruszające przepis art. 61a § 1 Kodeksu. Kwestia zbadania interesu prawnego skarżącego wymagała w sprawie dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności winny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Ocena interesu prawnego skarżącego mogła więc mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 550/08 (zapadłym wprawdzie na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego i art. 157 § 3 k.p.a., ale nadal aktualnym), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Podobnie NSA stwierdził w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 391/12, w którym to podniósł, że "(...) jeżeli zachodzi konieczność podjęcia czynności wyjaśniających dla ustalenia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, to ustalenie to powinno nastąpić w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w jego fazie wstępnej. Organ byłby uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) tylko w przypadku oczywistego braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony tego postępowania".

-Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż organy orzekające w sprawie przeprowadziły wadliwą, bo niepełną ocenę interesu prawnego skarżącego, w kontekście ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie ustaliły wszystkich okoliczności, pominęły te istotne dla skarżącego, dokonały także błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ww. ustawy (w sposób nie uprawniony zawężając m. in. pojęcie "przepisów odrębnych", o których mowa w tym ostatnim), a w konsekwencji co najmniej przedwcześnie przyjęły, że skarżący nie ma interesu prawnego do wzruszenia kwestionowanej decyzji. Takim działaniem organy orzekające dopuściły się naruszenia w stopniu istotnym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Przed rozwinięciem powyższego, mając na uwadze treść skargi, Sąd wyjaśnia raz jeszcze, iż ze względu na przedmiot kwestionowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, interes prawny skarżącego należało ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obwiązującego w dacie jej wydania a mającego zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawa o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nadal jest tego rodzaju sprawą. Prowadzenie jej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zmienia jej zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę (w tym przypadku - wg zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego). Zatem, zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tego pozwolenia, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (o ile obowiązywał w dacie jego wydania). W tym też zakresie zarzuty skargi należało uznać za chybione.

Przechodząc do dalszej oceny w spawie, przypomnieć zaś trzeba, iż stosownie do ww. przepisu art. 28 ust. 2, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 391/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 860/12). Zauważyć przy tym również należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz, co wymaga podkreślenia, sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1551/12). Nie można przy tym przyjąć (jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12), że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie, ustalając obszar oddziaływania inwestycji nie uwzględniły wszystkich okoliczności oraz przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoncentrowały się na parametrach budynków objętych kwestionowaną decyzją (analizując kwestię odległości, przesłaniania i zacieniania) i przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście wskazanego rozporządzenia, analizując kwestię zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie ustaliły jednak i nie wzięły pod uwagę tego, że na nieruchomości skarżącego (jak wywodzi skarżący), w granicy z działką o nr ewid. [...] znajduje się budynek gospodarczy, odległość zaś pomiędzy wskazanym budynkiem a budynkiem objętym spornym pozwoleniem wynosić ma 5 m. Trudno tym samym ocenę tę uznać za pełną. Nadto, organy orzekające nie dostrzegły w wystarczającym stopniu, że decyzja kwestionowana przez skarżącego, zezwala na przebudowę i zmianę przeznaczenia dwóch hal magazynowych na zakład dziewiarski, przy czym jedna z nich usytuowana jest na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Nie wzięły także pod uwagę sposobu zagospodarowania działki skarżącego, a nadto – błędnie przyjęły, że o interesie prawnym skarżącego nie mogą świadczyć ani zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani przepisy normujące dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Organy orzekające w sprawie nie dostrzegły również, że kwestionowana przez skarżącego decyzja stanowi kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego realizowanego od kilku lat przez S. A., a polegającego na rozbudowie zakładu produkcyjnego jakim jest zakład dziewiarski. W sytuacji zaś gdy kwestionowane pozwolenie obejmuje obiekty wchodzące w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa, inwestycję należy traktować szerzej, uwzględniając już istniejące w ramach tego zakładu obiekty i ich charakter/przeznaczenie, bo to może mieć znaczenie dla przymiotu strony skarżącego w kontekście przepisów o ochronie środowiska, w tym regulujących dopuszczalne normy hałasu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1551/12), a traktowanie każdej inwestycji wchodzącej w skład funkcjonującego zakładu mogłoby prowadzić do obejścia prawa.

Organy orzekające powyższych kwestii należycie nie rozważyły naruszając w stopniu istotnym wskazane powyżej przepisy procesowe. Nie wzięły w szczególności pod uwagę, iż skarżący swój interes prawny wiąże z przeznaczeniem inwestycji i przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami regulującymi normy dopuszczalnego hałasu. Skarżący w skardze ponownie zwrócił zaś uwagę, iż sprawa dotyczy zakładu przemysłowego – dziewiarni, a tego rodzaju zabudowa ze swej natury jest źródłem znacznego hałasu wywoływanego przez ruch takiego przedsiębiorstwa – ruch maszyn dziewiarskich (wg. organu środowiskowego w ilości 199), maszyn posadowionych na zewnątrz budynków fabrycznych (jak sprężarki, wentylatory, klimatyzatory), czy innych pojazdów. Skarżący podniósł też, że tego rodzaju zabudowa w strefie zabudowy mieszkaniowej jest niezgodna z miejscowym planem. Te też aspekty w sprawie wymagały szczególnie wnikliwej analizy, której to niewątpliwie zabrakło (i która to na etapie wstępnym, poza postępowaniem, nie mogła mieć miejsca).

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną, zgadzając się w szczególności ze skarżącym co do tego, iż w sprawie zabrakło przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie jego przymiotu strony.

Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

Winien więc wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu w pierwszej kolejności dokonać oceny jego interesu prawnego.

Nadto, orzekając w sprawie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. W sytuacji bowiem, gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Organ I instancji winien także wziąć pod uwagę, iż stosownie do art. 7 i art. 9 k.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania ocen prawnych podawanych przez wnioskodawcę okoliczności, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12, powyżej już przywoływany).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.