VII SA/Wa 2644/13

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 z poźn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wglądu do akt sprawy postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu wobec P. P. S.A. w W. w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. L. K. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z wnioskiem o dopuszczenie jej jako strony do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym wobec P. P. S.A. w W. oraz doręczenie jej wskazanych w nim pism i dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 61a w zw. z art. 28, 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Prezes UTK odmówił udziału skarżącej na prawach strony w postępowaniu wszczętym z urzędu przeciwko P. P. S.A. w W. oraz zapoznania się z aktami postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie .

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2847/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2012 r.

Sąd wskazał, że każdy podmiot ma prawo do tego, aby na każdym etapie postępowania administracyjnego zwrócić się do organu administracji o dopuszczenie do udziału w sprawie toczącego sie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku organ ma obowiązek zbadać legitymację wnioskodawcy w znaczeniu wynikającym z treści art. 28 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nie mający przymiotu strony postępowania, zastosowanie ma przepis art. 61a k.p.a. Jeśli tak jak w niniejszej sprawie, żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie zostało zgłoszone w toku postępowania, kodeks postępowania administracujnego nie przwiduje załatwienia tego wniosku w sposób procesowy. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest regulacja przepisu art. 31 k.p.a. dotycząca organizacji społecznych. Skutkiem braku obowiązku procesowego załatwienia wniosku złożonego w toku postepowania o dopuszczenie do udziału w sprawie jest to, że potwierdzenie przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. organ dokonuje doręczając wnioskodawcy decyzje administracyjne, które zostały wydane w postępowaniu, w którym zgłoszono wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postepowaniu. Takie doręczenie jest równoznaczne z uznaniem wnioskodawcy za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają bowiem podstawy do wydania odrębnego aktu orzekającego czy określony podmiot jest stroną postępowania.

Sąd stwierdził, że zastosowanie w tym przypadku art. 61a k.p.a. do odmowy L. K. Sp. z o.o. w G. udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu stanowiło naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej. Przepis art. 61a k.p.a. ma bowiem zastosowanie jedynie, gdy z wnioskiem o wszczęcie postepowania występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony, natomiast nie dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest w toku.

Sąd zgodził się natomiast z organem, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu z akt admistracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 k.p.a., w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, wydał postanowienie, w którym odmówił skarżącej prawa wglądu w akta postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu 25 listopada 2011 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wglądu do akt sprawy postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu wobec P. P.S.A. w W. w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne.

Swoją odmowę organ uzasadnił tym, że L. K. Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne.

Skarżąca jako podstawę prawną własnego interesu przywołała przepis art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi: "Zarządca jest obowiązany do udostępnienia infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, o którym mowa w art. 32, zwanym dalej "regulaminem", z zachowaniem zasady równego ich traktowania."

Zatem przepis ten nie zawiera żadnych uprawnień dla przewoźników kolejowych, w tym skarżącej, gdyż dotyczy jedynie obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej. Podobnie jest w przypadku art. 34 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie kolejowym, z którego skarżąca stara się wywodzić interes prawny do udziału w postępowaniu. Ustęp 2 art. 34 ww. ustawy stanowi, że: "zarządca może przyznawać ulgi w opłacie podstawowej. Ulgi mogą być przyznane na czas ograniczony i na określonym odcinku infrastruktury kolejowej..." . Natomiast ust. 2a tego artykułu brzmi: "ulgi przyznaje się na jednakowych zasadach dla wszystkich przewoźników kolejowych".

Zatem przytoczone przepisy art. 34 ustawy o transporcie kolejowym, pomimo, że odnoszą się do ulgi w opłacie podstawowej, która objęta była zakresem przedmiotowego postępowania prowadzonego przeciwko P. P., skierowane są jedynie do zarządcy infrastruktury kolejowej, do nich musi się stosować zarządca w procesie przyznawania ulg w opłatach.

Dlatego ani przepis art. 29 ust. 2, ani art. 34 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie kolejowym, nie przyznają wprost żadnego uprawnienia przewoźnikom kolejowym.

Również postępowanie sądowe, na które skarżąca powołuje się dla wykazania interesu prawnego, zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia. Czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami nie stanowią o legitymacji w postępowaniu administracyjnym.

Organ przyznał, że istotnie w dniu 27 kwietnia 2011 r. na skutek skargi skarżącej co do sposobu naliczania opłat przez P. P. wszczął postępowanie administracyjne. Informacje pozyskane z rynku kolejowego w trakcie prowadzonego postępowania wykazały, że nieprawidłowe naliczanie opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przez P. P., nie było skierowane tylko wobec skarżącej, ale polegało na odmowie przyznawania ulgi dla pociągów, w składach których znajdował się przynajmniej jeden wagon próżny, a w związku z tym dotyczyło wszystkich przewoźników kolejowych wykonujących ten preferencyjny rodzaj transportu. Zgromadzone w postępowaniu wszczętym na skutek skargi skarżącej materiały dowodowe były podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 25 października 2011 r. wobec P. P.postępowania administracyjnego, którego stroną nie była skarżąca bowiem nie posiada interesu prawnego.

L. K.Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r., zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 i 2a ustawy dnia 28.03.2003 r. - o transporcie kolejowym oraz naruszenie art. 6, 7, 10, 73, i 74 k.p.a., a także art. 353 i 471 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" LexisNexis Warszawa 2008 r.).

Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2847/12 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W ww. wyroku WSA wskazał, iż podstawą prawną odmowy L. K. Sp. z o.o. w G. udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu nie mógł być art. 61a k.p.a. Sąd natomiast zgodził się z organem, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu z akt admistracyjnych z tej przyczyny, że nie uzanje wnioskodawcy za stronę postępowania.

W niniejszej sprawie organy trafnie uznały, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o art. 13 ust. 4 i ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Pierwszy z tych przepisów, stanowi, że "Prezes UTK jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa". Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym "w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzji określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości".

Skarżąca jako podstawę prawną własnego interesu przywołała przepis art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że zarządca jest obowiązany do udostępnienia infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, z zachowaniem zasady równego ich traktowania.

Analiza treści tego przepisu dowodzi, że nie zawiera on żadnych uprawnień dla przewoźników kolejowych, w tym skarżącej, a dotyczy obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej. Podobnie jest w przypadku art. 34 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie kolejowym, na który również skarżąca się powoływała w kontekście własnego interesu prawnego. Stanowi, on że zarządca może przyznawać ulgi w opłacie podstawowej, które mogą być przyznane na czas ograniczony i na określonym odcinku infrastruktury kolejowej, ulgi przyznaje się na jednakowych zasadach dla wszystkich przewoźników kolejowych.

Zatem przytoczone przepisy art. 34 ustawy o transporcie kolejowym, pomimo, że odnoszą się do ulgi w opłacie, która objęta była zakresem postępowania prowadzonego przeciwko P. P., to skierowane są jedynie do zarządcy infrastruktury kolejowej.

Stwierdzić należy, iż ani przepis art. 29 ust. 2, ani art. 34 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie kolejowym, nie przyznają wprost żadnego uprawnienia przewoźnikom kolejowym, w tym skarżącej.

Kończąca przedmiotowe postępowanie, prowadzone z urzędu, decyzja administracyjna z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie kształtuje bezpośrednio żadnych uprawnień lub obowiązków skarżącej, a więc nie wpływa bezpośrednio na sferę jej praw i obowiązków.

Postępowanie administracyjne przeciwko P. P. prowadzone było w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, i nie miało w nim znaczenia, jakie konkretne skutki finansowe nieprawidłowości te spowodowały i jakie podmioty zostały nimi dotknięte.

Powoływany w skardze spór sądowy, dotyczy relacji cywilnoprawnych pomiędzy skarżącą a P. P. i wynikających z niej opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. Zatem, decyzja wydana przez organ w postępowaniu przeciwko P. P. nie będzie miała bezpośredniego przełożenia na sferę indywidualnych praw i obowiązków skarżącej.

Również powoływanie się przez skarżącą na przepisy prawa cywilnego jako podstawy do bycia stroną postępowania jest bezzasadne. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1349/97 (Lex Polonica nr 2213754), legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. A zatem, fakt iż skarżąca, ma umowę o przydzielenie tras pociągów, nie stanowi podstawy dla uznania legitymacji do wniesienia skargi na ww. decyzje organu. Rozliczenia pomiędzy P. P., a skarżącą, co do wysokości pobranych opłat za świadczone na rzecz przewoźnika usługi, są sporami cywilnoprawnym. Mają swoje źródło w stosunku prawnym łączącym strony w oparciu o umowę o udostępnieniu infrastruktury kolejowej.

Należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie i wydana decyzja przez organ w postępowaniu przeciwko P. P. ma charakter ogólny i nie będzie bezpośrednio kształtowała sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, choć może mieć znaczenie pośrednie. Przypomnieć jednak należy, iż cechą interesu prawnego jest jego bezpośredniość w odniesieniu do podmiotu, który go posiada.

Jednocześnie powyższe postępowanie, wszczęte z urzędu, w dniu złożenia wniosku (14 września 2012 r.) już toczyło się, zatem dla odmowy wglądu do akt postępowania, jak wskazał WSA w powoływanym wyroku winien być zastosowany przepis art. 74 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa, iz analogiczne stanowisko o nieposiadaniu przez skarżącą interesu prawnego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2233/13) oddalając skargę L. K.Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu przez P. P. S.A. w W. opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym realizującym przewozy intermodalne

Skoro skarżąca nie posiada interesu prawnego i jak wskazał WSA w cyt. wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., podstawą prawną odmowy L. K.Sp. z o.o. w G. udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu mógł być tylko przepis art. 74 § 2 k.p.a. i taki też przepis znalazł się w podstawie prawnej odmowy skarżącej wglądu do akt sprawy – zaskarżone postanowienie należało uznać za zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.