II SA/Ke 152/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 9 września 2013 r. znak; [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej KAZ.4410 A telefonii komórkowej sieci [...], na części działki o nr ewid. 198, położonej w miejscowości D., gm. D., obejmującej: 1) wieżę konstrukcji stalowej o wysokości h=43,45 m npm; 2) urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze, zlokalizowane u podstawy wieży; 3) system antenowy zainstalowany na projektowanej wieży.

Jak wynika z akt sprawy podstawą odmowy ustalenia lokalizacji ww. inwestycji przez organ I instancji było stwierdzenie, że wskazany do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej teren stanowi teren rolny klasy I i II, objęty ustawową ochroną i nie uzyskano dla niego zgody przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31.12.2003r.

W odwołaniu [...] Sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 50 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto art. 107 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy ustaliło, że dla obszaru obejmującego teren inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a działka nr 198, stanowiąca użytek rolny R I o pow. 0,33 ha i R II o pow. 0,10 ha., nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ani też zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inaczej niż dotychczas, nie wprowadza kryterium obszarowego przy zmianie przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze lub nieleśne. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W konsekwencji ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr 198, stanowiącej użytek rolny klasy I i II nie było prawnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestycja ta nie służy bowiem rolniczemu wykorzystaniu terenu i nie stanowi np. urządzeń produkcji rolnej. Planowane przedsięwzięcie będzie więc pełniło funkcję nie związaną bezpośrednio z rolniczym przeznaczeniem terenu.

W kwestii obszaru, jaki organ powinien był uwzględnić rozstrzygając niniejszą sprawę, Kolegium powołało się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) odnosi się do działki objętej wnioskiem, a nie jedynie do tej jej części, na której inwestycja będzie faktycznie realizowana. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się bowiem, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę (wyrok NSA w sprawie II OSK 1826/06).

Za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przed wprowadzeniem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzając, że jego obowiązkiem jest uwzględnianie zmian w stanie prawnym obowiązujących w dacie orzekania. Zdaniem SKO, postanowienie Starosty P. z dnia 4 marca 2013 r. pozytywnie uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie może być uznane za wiążące, albowiem, nie odzwierciedla stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Działka nr 198 obejmuje także grunty klasy R I, których nie uwzględniało powyższe postanowienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Sp. z o.o. (dalej "Spółka") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

– art. 138 § 2 w zw. z art. 50 u.p.z.p. poprzez uznanie, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy stosować wprost, w sytuacji gdy przepis ten należy stosować odpowiednio;

– art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się do powtórzenia argumentów organu I instancji i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

– art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i pobieżne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia stanowiska dowolnego i nie znajdującego oparcia w materiale dowodowym;

– art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem;

– art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka zarzuciła organowi II instancji ograniczenie się do lakonicznego przedstawienia stanu sprawy oraz odwołania się do treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreśliła szczególne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie interpretacji przepisu art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego wymóg odpowiedniego stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem Spółki wadliwe działanie organów spowodowało, że w istocie nie wiadomo, na jakiej podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Skarżąca jedynie domyśla się, że wymóg wskazany w art. 50 u.p.z.p. został zastosowany wprost, a nie odpowiednio jak nakazuje ww. przepis. Błędna interpretacja cyt. przepisu prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ogromnej większości terenów w Polsce. Zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy wprost oznacza w niniejszej sprawie konieczność uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji niedopuszczalność wydania wtedy decyzji lokalizacyjnej z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego.

Przytaczając treść art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Spółka stwierdziła, że w odniesieniu do planów miejscowych przeznaczenie terenu na cele m.in. rolnicze i leśne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zwróciła uwagę na charakter wskazanego unormowania jako wytycznych interpretacyjnych dla odkodowania nie do końca jasnych przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. II OSK 59/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2010 r. sygn. II SA/Gl 476/10).

Skarżąca zakwestionowała ponadto samą zasadność zastosowania w niniejszej sprawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa inwestycja sprowadza się bowiem do posadowienia słupa i przeprowadzenia instalacji kablowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. II OSK 1432/09 stwierdził, że takie działania nie powodują wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Odnośnie sposobu, w jaki organ II instancji powinien rozpatrywać odwołanie Spółka przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 394/13. Wskazała ponadto, że w identycznym stanie faktycznym, na skutek odwołania od decyzji Burmistrza G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji podzielając argumentacje zawartą w odwołaniu i skardze wniesionej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że przywołane w skardze wyroki NSA w sprawach II OSK 1432/09 i II OSK 59/12 dotyczą decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." Bezsporna jest również okoliczność, że teren planowanej inwestycji, tj. działka nr 198 opow. 0,43 ha, stanowi użytek rolny klas I (0,33 ha) i II (0,10 ha), w rozumieniu z art. 92 u.g.n. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205), dalej "u.o.g.r.l.", w brzmieniu aktualnie obowiązującym, tj. na dzień orzekania przez organ II instancji, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (ust. 2 pkt 1). Nie budzi wątpliwości Sądu, że celem wprowadzonej regulacji jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych, w tym szczególnej ochrony użytków rolnych klas I-III, przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia.

Główny zarzut Spółki dotyczy wadliwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który zdaniem skarżącej nie powinien być w ogóle w niniejszej sprawie zastosowany, ponieważ oznacza to konieczność uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji niedopuszczalność wydania wtedy decyzji lokalizacyjnej z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego. Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Analiza treści regulacji prawnych będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie uzasadnia stanowiska o niedopuszczalności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w przypadku inwestycji celu publicznego. Idąc tokiem rozumowania skarżącej należałoby bowiem stwierdzić, że również w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego) na terenach gruntów rolnych klas I-III ww. przepis nie powinien mieć zastosowania, skoro oznacza to konieczność uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji niedopuszczalność wydania wtedy decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego. W konsekwencji doszłoby do obalenia zasady domniemania racjonalności działań ustawodawcy, ponieważ art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stałby się przepisem martwym. W ocenie Sądu nie ma ku temu podstaw. Przepis powyższy został zamieszczony w u.p.z.p. aby zapewnić pełną realizację ochrony gruntów rolnych i leśnych, której wyrazem jest m.in. treść przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 wyraźnie wynika, że warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących dawniej planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro ustawodawca uniemożliwia wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to sprzeczna z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) byłaby odmowa zastosowania ww. przepisu. Jednocześnie brak jest podstaw ku temu, aby w przypadku decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 znajdował zastosowanie (co skarżąca wydaje się dopuszczać), a nie znajdował zastosowania w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W obu przypadkach chodzi o zagospodarowanie konkretnego terenu i nie ma powodu aby różnicować ochronę gruntów rolnych i leśnych, w zależności od tego, czy planuje się na nich inwestycję celu publicznego czy inną nie mającą takiego charakteru.

Chybiony jest również zarzut nieuwzględnienia przez organy treści art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675 ze zm.). Unormowanie to, co zresztą dostrzega sama skarżąca, odnosi się wprost do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Sądu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również przywołane przez skarżącą orzecznictwo, tj. wyroki NSA w sprawach II OSK 1432/09 oraz II OSK 59/12, dotyczy odmiennych niż w niniejszej sprawie stanów faktycznych, tj. postępowań w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy teren inwestycji znajdował się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do podniesionej przez Spółkę kwestii zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazać należy, że organ stosując regulację zawartą w art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja oznaczać będzie przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że posadowienie na działce stanowiącej użytek rolny stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej wieżę konstrukcji stalowej, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze, zlokalizowane u podstawy wieży oraz system antenowy zainstalowany na projektowanej wieży, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze (nieleśne). Wieża stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, który służy do celów realizacji usług telefonii komórkowej (przesyłu sygnału). Tym samym przyjąć trzeba, że inwestor zamierza na przedmiotowym terenie realizować zadanie telekomunikacyjne inne niż rolnicze. Realizacja celu rolnego z istoty swojej wyklucza zabudowę na cele usług innych niż rolnicze.

Nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej, że przedmiotowa inwestycja sprowadzająca się do posadowienia słupa i przeprowadzenia w ziemi instalacji kablowej nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Niewątpliwie posadowienie wieży konstrukcji stalowej oraz zlokalizowanie u jej podstawy urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych, wyłączy część gruntu z produkcji rolnej. Przewidziana do realizacji wieża ma w rzucie poziomym kształt trójkąta równobocznego o bokach długości 3667 mm każdy (k. 7 akt adm.). Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie różnicują tej ochrony w zależności od powierzchni gruntów rolnych przewidzianej do wyłączenia z produkcji rolnej. Dodatkowo podkreślić należy, że co do zasady decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego (warunki zabudowy) przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06, w sprawie inwestycji polegającej na ustawieniu nośnika reklamowego z dwoma tablicami równoległymi o wymiarach 3 m x 6 m z przyłączem energetycznym).

W świetle powyższego ustalenie, że planowana inwestycja wiąże się z przeznaczeniem gruntu rolnego klasy R I i R II na cele nierolnicze (nieleśne), a zatem wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), oznacza, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze (nieleśne) może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ww. ustawy).

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 i art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. Z analizy uzasadnienia Kolegium nie wynika aby ograniczono się tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy na nowo ustalił stan faktyczny sprawy i na nowo dokonał oceny zasadności lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w kontekście mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów. Organ odwoławczy istotnie nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących interpretacji "odpowiedniego" stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz nieuwzględnienia treści art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jednakże uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.