II OSK 2749/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 206/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przywrócenia stanu poprzedniego sprzed rozpoczęcia robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. J. G., A. i K. B. oraz Z. i Z. B. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego – sprzed rozpoczęcia robót budowlanych – dla obiektu budowlanego Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych obiektu budowlanego przedmiotowej stacji bazowej podnosząc, że żądanie przywrócenia stanu poprzedniego sprzed rozpoczęcia robót budowlanych prowadzić musi w konsekwencji do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ponieważ, jak wskazał organ pierwszej instancji, w tej sprawie zapadła już decyzja PINB w Zamościu, to należało, odmówić wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a. Powołując się na treść art. 61 i 61a k.p.a., PINB podniósł, że organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba nielegitymująca się przymiotem strony. Innych przyczyn ustawodawca nie określa, jednak z pomocą przychodzi dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna, które stoją na stanowisku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno być wydane w sytuacji, gdy w określonej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, bądź w przypadku, gdy w sprawie tej zapadła już decyzja ostateczna.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Zamościu wnieśli J. G., A. B., K. B., Z. B. i Z. B.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wydana została, utrzymana w mocy decyzją LWINB w Lublinie z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], decyzja PINB w Zamościu z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...], którą odmówiono wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w S. Następnie decyzją PINB w Zamościu z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji, która to decyzja, mimo prób jej wyeliminowania, znajduje się w obrocie prawnym. W dniu 21 grudnia 2007 r. J. G., A. i K. B. oraz Z. i Z. B. wystąpili do PINB w Zamościu o wydanie nakazu rozbiórki spornej inwestycji. W odpowiedzi na ten wniosek PINB w Zamościu decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki spornej Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją LWINB w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], a skarga na decyzję LWINB została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 539/08. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 624/09, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, wniesioną przez J. G.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreśli, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego (sprzed rozpoczęcia robót budowlanych), a tym samym nakazania rozbiórki Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gmina Z., nie jest możliwe, gdyż sprawa ta była już przedmiotem postępowania administracyjnego i została zakończona prawomocnym rozstrzygnięciem. Zatem PINB w Zamościu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie LWINB w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł A. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 206/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] odmówił bowiem wydania nakazu rozbiórki spornej Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...].

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, prowadząc postępowanie, w którym wydane zostały wyżej wskazane decyzje, organy nadzoru budowlanego nie były związane treścią wniosku J. G., A. i K. B. oraz Z. i Z. B. o wydanie nakazu rozbiórki spornej inwestycji. Organy te działają bowiem z urzędu i mają obowiązek wszechstronnie zbadać legalność określonej inwestycji. Nie są również związane wskazanym we wniosku przepisem prawa, ale biorą pod uwagę wszelkie przepisy regulujące problematykę przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co też organy nadzoru budowlanego uczyniły, wydając decyzje odmawiające nakazania rozbiórki spornej stacji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł mieć natomiast zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, gdyż jego dyspozycja odnosi się wyłącznie do robót budowlanych, dla których wymagane jest zgłoszenie, zaś przedmiotowa stacja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę.

Skoro zaś organy nadzoru budowlanego zbadały legalność robót budowlanych polegających na budowie Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w S. i rozstrzygnęły, że roboty budowlane polegające na budowie tego obiektu zostały wykonane zgodnie z prawem, odmawiając nakazania rozbiórki tego obiektu, to organ orzekający w niniejszej sprawie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

– art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie się przez WSA w Lublinie do stwierdzenia, że właściwe w sprawie organy administracji publicznej wydały swoje decyzje w oparciu o art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane o czym świadczyć ma wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji odmawiających nakazania rozbiórki, (s. 5 akapit 3 uzasadnienia), podczas gdy rozstrzygające niniejszą sprawę organy administracji publicznej w ogóle nie uwzględniły wskazanych przepisów Prawa budowlanego (w postanowieniach organów brak w tym zakresie wzmianki a wcześniejsza decyzja odmawiająca nakazania rozbiórki wydana została w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego), pomimo obowiązku wszechstronnego zbadania legalności określonej inwestycji, obejmującego m.in. zbadanie możliwości zastosowania w konkretnej sprawie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane i w konsekwencji przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zrealizowanych robót lub wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 60 i 61a i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku bezzasadnego uznania (zarówno przez organy administracji jak i WSA), jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a., iż w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 21 września 2011 r. zapadło już rozstrzygnięcie, gdy tymczasem prawomocnie zakończone postępowanie dotyczące rozbiórki (wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2008 r. w sprawie 539/08 i NSA z dnia 26 marca 2010 r., II OSK 624/09) dotyczył, żądania rozbiórki opartego na innej podstawie prawnej,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 w związku z art. 60 i 61a k.p.a. w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w całości wobec tego, że organy administracji wadliwie odmówiły wszczęcia postępowania powołując się na art. 60 i 61a k.p.a. zamiast prowadzić merytoryczne postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanej stacji telefonii komórkowej lub odmowy tej legalizacji i w konsekwencji wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 i art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Lublinie faktu znanego z urzędu w postaci wydania przez ten sam Sąd w dniu 1 marca 2005 r. wyroku (sygn. akt II SA/Lu 193/04) uchylającego decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wyroku NSA z dnia 16 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 821/05) oddalającego skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od wskazanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia wobec wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnych na podstawie, których wybudowano przedmiotowy obiekt,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Lublinie, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, i nie uwzględniły faktu wydania przez WSA w Lublinie oraz NSA wyroków uchylających decyzje Wojewody Lubelskiego oraz Starosty Powiatowego w Zamościu (wyrok sygn. akt II SA/Lu 193/04) uchylający decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wyroku NSA z dnia 16 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 821/05) oddalający skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od wskazanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] i w konsekwencji przyjęcie, że decyzje te pozostają w obrocie prawnym i nadal obowiązują, a tym samym niezasadne oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w wyniku niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnej wady postępowania organów administracji, które wobec wątpliwości co do treści żądania skarżącego skierowanego do organu administracji, samodzielnie i w efekcie wadliwie zinterpretowały wniosek z dnia 21 września 2011 r., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i nie wezwały skarżącego do sprecyzowania treści wniosku i wskazania konkretnych przepisów ustawy – Prawo budowlane, mających stanowić podstawę sformułowanego przez skarżącego wniosku, które sprowadzało się do żądania wydania nakazu rozbiórki obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy WSA w Lublinie nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze w wyniku której przeprowadzone zostało postępowanie zakończone skarżonym wyrokiem, gdzie skarżący wskazywał art. 50 i 51 Prawa budowlanego jako podstawę swojego wniosku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wyroku NSA z dnia 16 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 821/05) oddalającego skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 193/04) uchylającego decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na okoliczność wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnych, w oparciu o które budowano stację oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, podobnie jak organy nadzoru budowlanego tym, że wcześniej już Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki spornej stacji bazowej telefonii komórkowej i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r.

Następnie wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 539/08 skarga J. G. na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. została oddalona, podobnie jak skarga kasacyjna J. G. na powyższy wyrok, została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 624/09.

Powyżej przedstawione uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest błędne, chociaż zgodne jest ze stanem faktycznym sprawy. Prawdziwym powodem odmowy wszczęcia postępowania "o przywrócenie stanu poprzedniego sprzed rozpoczęcia robót budowlanych", jak to określono we wniosku z dnia 23 marca 2011 r., powinno być to, że w dacie złożenia powyższego wniosku w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Należy też przypomnieć, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/10 została oddalona skarga Prokuratora Rejonowego w Zamościu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Pogląd, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to wszczęcie postępowania naprawczego (art. 59, 51 Prawa budowlanego) może mieć miejsce dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wynika z utrwalonego orzecznictwa (wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, Lexis.pl nr 2238533, 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, Lexis.pl nr 2561683, 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, Lexis.pl nr 5188002, 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, Lexis.pl nr 3993543, 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, Lexis.pl nr 6820886).

W związku z powyższym nie ma uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Nie zostały też naruszone przepisy postępowania wymienione w pkt 2 skargi kasacyjnej, bowiem jak wyjaśniono wcześniej, istnieje w tej sprawie przyczyna odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego i prawidłowo w tej sytuacji wydano postanowienie w oparciu o art. 61a k.p.a. Postępowanie na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego mogłoby być wszczęte, gdyby w obrocie prawnym nie pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie i to niezależnie od tego, że wcześniej ostateczną decyzją odmówiono nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż przepisy art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do różnych stanów faktycznych.

Uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie daje podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego i w związku z tym zaskarżonym wyrokiem nie naruszono przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 oraz art. 106 § 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

Wszystkie wymienione w skardze kasacyjnej (pkt 2) decyzje administracyjne i wyroki sądów administracyjnych, jakkolwiek faktycznie istniejące w tej sprawie, nie mają większego znaczenia z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o pozwoleniu na budowę samo przez się nie powoduje wycofania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą można wzruszyć w drodze postępowań nadzwyczajnych.

Postępowanie, którego wszczęcia odmówiono, zostało właściwie przez organy zinterpretowane, iż chodzi tu o wszczęcie postępowania w oparciu o przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego, gdyż w art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego przewidziano sankcję doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, nie było więc potrzeby wzywania skarżącego do sprecyzowania treści wniosku, jak podnosi się w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z powyższych rozważań, żaden z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż w realiach tej sprawy należało odmówić wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.