II SA/Wr 99/14

Uzasadnienie

I. – E. D. P. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka jawna, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 53 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - (dalej p.p.s.a.), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. (dalej "mpzp") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazanej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zabudowy nieruchomości, której jest użytkowniczką wieczystą;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

- art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sąsiedztwie.

Na wstępie uzasadnienia wyjaśniono, że kwestionowana uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, a skarżąca spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej podkreślono, że skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. T.[...]-[...] we W., stanowiącej działkę o nr ew.[...], AM-[...], obręb S. M. Spółka I. – E. D. P. P. sp. z o.o. - Spółka komandytowo - akcyjna w dniu 23 grudnia 2013 r. przekształciła się w spółkę jawną pod firmą I. – E. D. P. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka jawna. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej przekształcenia użytkownika wieczystego ze spółki komandytowo - akcyjnej w spółkę jawną. Z uwagi więc na istniejącą tożsamość podmiotu przekształconego i przekształcanego, skarżąca posiada interes prawny związany z określonym prawem do nieruchomości, który został naruszany wydanym przez organ stanowiący Gminy W. aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030), spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi skarżąca spółka wyjaśniła, że wskazana powyżej działka, której jest użytkownikiem wieczystym znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym przyjętym przez Radę Miejską W. uchwałą z dnia [...] r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, na której rzecz zostały wcześniej ustalone warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. T. [...]-[...] we W. (decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r.) oraz wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu (decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r.). Na skutek jednak uchwalenia planu decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy wywodząc, że "po dokonaniu wnikliwego porównania ustaleń ww. decyzji z zapisami planu miejscowego stwierdzono, iż różnią się one zarówno w części tekstowej jak i graficznej m.in. w zakresie przebiegu obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy wskaźników miejsc postojowych.". Ponadto, w zaskarżonej uchwale część działki należącej do skarżącej przeznaczono pod ulice (ulica klasy głównej lub zbiorczej), pozbawiając tym samym skarżącą prawa do zabudowy całej nieruchomości, a zatem również prawa do zabudowy zgodnie z uzyskaną decyzją lokalizacyjną. Zdaniem skarżącej uchwalony plan miejscowy uniemożliwił realizację przysługujących jej uprawnień poprzez, z jednej strony przeznaczenie części działki o nr ew.[...], AM-[...], obręb S. M. pod ulice, zaś z drugiej ograniczając zabudowę pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną tylko do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C), a więc z naruszeniem ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe dowodzi faktu naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi skarżąca wskazała, że kwestionowany plan obejmuje swym obszarem jedynie nieruchomość będącą w jej użytkowaniu wieczystym oraz fragment ulicy T. Nieruchomość stanowiąca działkę o nr ew.[...] , AM-[...], obręb S.M. została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę klasy głównej lub zbiorczej (oznaczona w planie symbolem 1KDG-Z), a w pozostałym zakresie pod zabudowę usługowo - mieszkaniową wielorodzinną (oznaczona w planie symbolem U-MW), z tym, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ograniczona została wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C).

Zdaniem strony skarżącej rozpoczęta już w 2004 r. (później uchylona) procedura planistyczna z niewiadomych przyczyn została zawężona wyłącznie do nieruchomości do niej należącej, podczas, gdy dla sąsiednich nieruchomości wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, uprawniające do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W realiach niniejszej sprawy aktem Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska W. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: B., S. i T. w obrębie S. M. we W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska uchyliła ww. uchwałę, natomiast w dniu [...] r. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy T. i Z. we W., która rozpoczęła procedurę planistyczna zakończoną uchwalaniem zaskarżonego mpzp. Pomimo nazwy tego planu: rejon ulicy T. i Z., akt ten obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącej oraz część ulicy T. we W.

Następnie skarżąca wskazała, że mocą § 17 ust. 1 mpzp przeznaczono części jej nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, tj. drogę oznaczoną symbolem 1KDG-Z, która ma stanowić część Śródmiejskiej Trasy Południowej. Inwestycja ta wydaje się jednak skarżącej mało realna. Nie wiadomym bowiem jest, czy i kiedy powstanie, gdyż żadne plany inwestycyjne Gminy W. nie określają terminów jej realizacji. Zamierzenia tego nie obejmuje Wieloletni Plan Inwestycyjny W. na lata 2013 - 2017 zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego Planu Inwestycyjnego W. na lata 2013 - 2017. Dodatkową trudnością, która w ogóle może zniweczyć realizację odległej przyszłościowo trasy jest konieczność rozbiórki niektórych budynków mieszkalnych, kolidujących z przebiegiem nowej trasy. Pomimo braku realnych i sprecyzowanych planów co do powstania tej trasy, organy gminy uchwaliły plan, w którym tylko wobec nieruchomości skarżącej wprowadził ograniczenia co do zagospodarowania i zabudowy. Powyższe – zdaniem skarżącej - dowodzi naruszenia uprawnienia do zabudowy nieruchomości zgodnie z posiadanymi decyzjami administracyjnymi. Skarżąca nadmieniła przy tym, że także, załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych stwierdza jedynie lakonicznie, że "Inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy będą finansowane z budżetu gminy, w tym ze środków pozyskiwanych z funduszy Unii Europejskiej, a także ze środków zewnętrznych.". Stanowi to naruszenie art. 20 ust. 1u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. We wspomnianym załączniku nie ma mowy o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, co najwyżej można to zdanie podciągnąć pod zasadę finasowania tych zadań.

Dalej skarżąca wskazała, że przez uchwalenia mpzp został w podwójny sposób naruszony interes prawny skarżącej. Z jednej strony bowiem część jej nieruchomości przeznaczono na cel publiczny (mało realny i odległy przyszłościowo), zaś z drugiej pozbawiono ją możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości zabudową mieszkaniową wielorodzinną w zgodzie z uzyskanymi decyzjami. Tymczasem nie sposób dopatrzeć się istnienia jakichkolwiek przeszkód w przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości (oznaczonej symbolem U-MW) pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Tym bardziej, że dla nieruchomości sąsiednich zostały wydane warunki zabudowy pod obiekty mieszkaniowe wielorodzinne, jak również takie budynki znajdują się w sąsiedztwie. Zdaniem skarżącej przywołane działanie organu administracji publicznej świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - nieruchomościami zlokalizowanymi w Śródmieściu Ś. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, że dla terenu oznaczonego symbolem U-MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna wyłącznie w wydzielaniach wewnętrznych (A) i (C). W konsekwencji organ naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). Ponadto, dopuszczając zabudowę mieszkaniowo - usługową od ulicy T. (od strony obecnych terenów składowych) i w odległości 10 m od przyszłej drogi klasy głównej lub zbiorczej, a nie zezwalając na korzystniejsze rozwiązanie, jakim jest powstanie zabudowy w głębi nieruchomości, organ przekroczył przysługujące gminie władztwo planistyczne. Nie znając uzasadnienia prawodawcy lokalnego skarżąca wskazała, że wprowadzone ograniczenia nie mogą wynikać z bliskiej odległości od 1KDG-Z, ponieważ wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkaniową znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi. Tym bardziej, że w sąsiedztwie tej trasy usytuowane są już budynki mieszkalne. Również nie można tego uzasadnić ochroną przed hałasem, jako że dopuszczalne wartości poziomu dźwięku są takie same dla zabudowy mieszkaniowej czy dla zabudowy usługowej. Skarżąca zauważyła przy tym, że uzyskała wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane przy uzyskaniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych. Trudno zatem mówić o innych uciążliwościach, które uniemożliwiałyby powstanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na nieruchomości stanowiącej działkę nr[...], AM-[...], obręb S. M. Równocześnie zauważyła, że również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. wskazuje w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych śródmiejskich, że najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych śródmiejskich będą m.in.: śródmiejskie kompleksy mieszkaniowej zabudowy kamienicowej; śródmiejskie kompleksy wielofunkcyjnej zabudowy kamienicowej; osiedla zabudowy wielorodzinnej, ośrodki usługowe; kompleksy obiektów usługowych. Tym samym w Studium ustalono przeznaczenie terenu mieszczącego się w Śródmieściu Ś. (zespół urbanistyczny śródmiejski), jako zabudowę wielorodzinną stanowiącą jedną z najważniejszych funkcji tego terenu. Ograniczenie więc tej zabudowy do minimalnej części nie ma racjonalnego uzasadnienia, a nawet oparcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Wreszcie skarżąca wskazała, że opisane naruszenia Rady Miejskiej jednocześnie negatywnie wpływają na jej sferę prawno-materialną, ponieważ mpzp pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień i uniemożliwia ich realizację, a dokładniej prawa do zabudowy całej nieruchomości. W konsekwencji ograniczone zostało w sposób nadmierny uprawnienie właścicielskie przysługujące skarżącej do terenu objętego planem, pomimo tego, że organom gminy znane były plany zabudowy nieruchomości objętych mpzp, gdyż skarżąca zgłaszała swoje wnioski i uwagi w trakcie trwania procedury planistycznej.

Przywołując poglądy judykatury w kwestii konieczności poszanowania prawa własności w ramach posiadanego przez gminy władztwa planistycznego skarżąca zarzuciła, że Gmina W. w ogóle pominęła jej interes prawny i plany zabudowy nieruchomości, na podstawie nabytych uprawnień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę, chociaż jej obowiązkiem było wyważenie interesu skarżącej i interesu publicznego, a nie jak to uczyniono w niniejszym przypadku - pominięcie w zupełności interesu skarżącej, zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zasad konstytucyjnych (ochrony prawa własności, zasady równości), jak również zasady trwałości decyzji administracyjnej łączącej się z zasadą ochrony praw nabytych. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organy gminy ograniczyły chronione przez Konstytucję prawo własności, nie wyjaśniając przesłanek powodujących (w ocenie organów gminy) konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym ani też nie podając argumentów przemawiających za nierównym traktowaniem przez władzę publiczną.

Konkludując, strona skarżąca wskazała, że w realiach niniejszej sprawy organ naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji określający granice ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności w sposób podwójny. Z jednej strony poprzez ustalenie w mpzp przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę klasy głównej lub zbiorczej, zaś z drugiej poprzez wprowadzenie ograniczenia w sposobie zagospodarowania pozostałej części tej nieruchomości, który wyklucza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na całym terenie oznaczonym symbolem U-MW. O ile w pierwszym przypadku można doszukiwać się motywów takiego działania potrzebą interesu publicznego, o tyle w drugim interes ten nie stał na przeszkodzie, aby ustalić dla tej części nieruchomości funkcję mieszkaniową wielorodzinną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1KDG-Z, wskazała, iż to ustalenie jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Przedmiotowa droga klasy głównej lub zbiorczej jest częścią drogi tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej, dla której został wyznaczony w dokumentach planistycznych korytarz komunikacyjny już od 1998 roku. W Studium przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku przedmiotowa rezerwa komunikacyjna została opisana jako obwodnica Staromiejska W. W kolejnych dokumentach polityki miasta stale była utrzymywana, z niewielkimi korektami jej przebiegu. Od 2006 roku trasę tą w Studium oraz jego kolejnych zmianach określa się mianem Śródmiejskiej Trasy Południowej, w skrócie nazywaną ŚTP. Położona jest ona w obszarze, który od wielu lat jest zaniedbany i sposób jego zagospodarowania nie przystaje do tego rejonu miasta. W związku z tym, aby poprzez regulacje prawne umożliwić i poddać transformacji istniejące zagospodarowanie Rada Miejska W. w dniu 15 stycznia 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: B., S. i T. w obrębie S. M. we W. Celem polityki przestrzennej, w tym obszarze, było ukształtowanie nowego zagospodarowania terenu o charakterze śródmiejskim o wysokiej jakości kompozycyjnej ze starannie zaplanowanym układem hierarchii. W wyniku realizacji wskazanej uchwały opracowano koncepcję zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Dworca Ś. oraz zespołów śródmiejskich Śródmieście Ś. i A. Niemniej jednak, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. przedmiotowa uchwała została uchylona, ponieważ przeprowadzone w trakcie sporządzania planu koncepcje wykazały, że właściwe zaprojektowanie oraz aktywizowanie tego obszaru wymaga niemalże jednoczesnego, z uchwaleniem planu, uruchomienia procesu realizacji: Trasy S.i Śródmiejskiej Trasy Południowej oraz szeregu innych dróg publicznych. Biorąc pod uwagę zakres przekształceń, skutkowałoby to poważnym, jednoczesnym obciążeniem finansowym gminy nieadekwatnym do zakładanego etapowego rozwoju systemu transportowego w tym rejonie. Uznano dodatkowo że, rozdzielenie problematyki planistycznej w mniejszych obszarowo planach pozwoli na usprawnienie procedur planistycznych i uzyskanie rozwiązań przestrzennych uwzględniających specyfikę poszczególnych fragmentów tego obszaru oraz etapowanie rozwoju infrastruktury drogowej i technicznej, a co za tym idzie kosztów z tym związanych. Z uwagi na powyższe oraz w kontekście opracowanej koncepcji zagospodarowania całego obszaru przystąpiono do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: 1) w rejonie ulic R. i G. (uchwała nr [...] z dnia [...] r.) oraz 2) obszaru w rejonie ulic T. i Z. (uchwała nr [...] z dnia [...] r.). Plany te stanowią pierwszy etap procesu pokrycia planami miejscowymi obszaru uchylonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku. W odniesieniu do zarzutu sporządzenia planu wyłącznie na nieruchomości skarżącej organ wyjaśnił, że kwestia ta znajduje uzasadnienie w aktach polityki przestrzennej i stanowi zabezpieczenie realizacji ważnego interesu publicznego tj. drogi publicznej, na co także wskazuje art. 1 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił przy tym, że w oparciu o wytyczne Studium uwarunkowań oraz wstępne założenia funkcjonalno-przestrzenne, gmina W. zleciła opracowanie koncepcji rozwiązań inżynieryjnych na potrzeby Śródmiejskiej Trasy Południowej. Efektem tego była opracowana w lutym 2010 roku "Koncepcja programowo-przestrzenna Śródmiejskiej Trasy Południowej od pl. S. do pl. W. we W.". Zawarte w powyższym dokumencie wstępne rozwiązania inżynieryjne zakładają realizację, na wysokości nieruchomości strony skarżącej, estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie ŚTP ponad planowaną linią kolejową przywracającą ruch w rejon Dworca Ś. Planuje się, że linia ta w przyszłości będzie miała znaczenie ponadlokalne i będzie służyła kolei aglomeracyjnej. Dlatego też, w kontekście pierwotnych zamierzeń inwestora tj. ingerencji zabudową w planowany korytarz ŚTP konieczne było podjęcie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. Zastosowane w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości, będącej własnością strony skarżącej było szczegółowo analizowane, jednakże w oparciu o wszelkie przesłanki część nieruchomości musiała zostać przeznaczona na realizację celu publicznego. W tym kontekście organ zauważył, że zakres władztwa planistycznego gminy jest materią szczególnie skomplikowaną na styku z prawem własności. Każda decyzja planistyczna jest efektem interdyscyplinarnego procesu analiz i podejmowanych w ich wyniku decyzji, które dodatkowo dążą do zachowania proporcjonalności dla ładu przestrzennego, porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz racjonalności gospodarowania. Organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej miał na względzie pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1129/11) w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. akcentujący m.in., że "planowanie przestrzenne nie polega na ewidencjonowaniu stanu aktualnego, lecz na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg".

Dalej organ wyjaśnił, że trudny do zrozumienia dla materii planowania przestrzennego jest pogląd skarżącej, który uznaje realizację ŚTP jako inwestycję mało realną, z uwagi na brak określenia terminu jej realizacji. Należy bowiem podkreślić, że kierunek rozwoju miasta, w tym przypadku również układu komunikacyjnego określa polityka gminy, wyrażona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. Najlepszym sposobem na zabezpieczenie interesów miejskich, w tym przypadku udoskonalenie sieci powiązań ogólnomiejskich na potrzeby mieszkańców jest akt prawa miejscowego, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ustalenia nie mogą naruszać kierunków Studium. Celem planu jest bowiem stworzenie takich zapisów, które będą gwarantować możliwość realizacji założeń polityki miejskiej nie zaś określać daty jej wykonania. Do tego właśnie służą między innymi Wieloletnie Plany Inwestycyjne.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu pozbawienia możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżącej zabudową mieszkaniową wielorodzinną organ stwierdził, że zastosowane w uchwale założenia projektowe mają na celu przede wszystkim niedopuszczenie do kolizji funkcjonalnej tj. zabudowy mieszkaniowej z estakadą Śródmiejskiej Trasy Południowej. Mając zatem na względzie potrzebę ochrony interesów przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkiwania w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej Śródmiejskiej Trasy Południowej. Ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości, w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą, co również wychodzi naprzeciw intencjom art. 1 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył także, że każdorazowo w planie analizowany jest stan istniejący, w tym własność prywatna i jej ochrona. W odróżnieniu od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego plan miejscowy nie tworzy ustaleń wyłącznie w oparciu o sposób zagospodarowania na sąsiednich działkach, ale uwzględnia również cele polityki miasta. Dlatego też nie można przyjąć, że dopuszczone w Studium przeznaczenia będą miały zastosowanie do wszystkich nieruchomości, bez wnikliwej analizy poszczególnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danej nieruchomości. W związku z tym, dopasowując do istniejącego jak i przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz zgodnie z charakterystyką zespołów śródmiejskich wyznaczoną w Studium projekt planu założył bogaty wachlarz przeznaczeń terenu, umożliwiając lokalizację kompleksów biurowych oraz hoteli. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dołożono szczególnych starań projektowych mających na celu poszanowanie obiektów przedwojennego kompleksu przemysłowego. Podstawowy gabaryt wysokościowy mieści się w przedziale od 20 m do 22 m do najwyższego punku dachu oraz do 25 m do obudowy estetycznej. Punktowo, w stosunku do obiektu historycznego, wymagania są niższe i wynoszą odpowiednio: od 15 do 18,5 m do dachu i 20 m do obudowy estetycznej.

W odniesieniu do przytoczonej przez skarżącą decyzji z dnia 1 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu z wyłączeniem sieci i przyłączy przy ul. T. [...]-[...] we W. (decyzja Nr[...] ) podkreślono, że na etapie sporządzania projektu planu skarżąca była świadoma rozwiązań planistycznych w zakresie ograniczenia zabudowy mieszkaniowej oraz wyznaczenia korytarza dla przeprowadzenia projektowanej Śródmiejskiej Trasy Południowej. Wniesione przez skarżącą do projektu planu uwagi z przyczyn funkcjonalno-przestrzennych, wyjaśnionych powyżej zostały w całości nieuwzględnione Zarządzeniem Prezydenta Nr [...] z dnia [...] r. Równocześnie w dniu 26 sierpnia 2013 r. skarżąca, nie dysponując rozstrzygnięciem w zakresie złożonych uwag, złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu z wyłączeniem sieci i przyłączy przy ul. T. [...]-[...]we W. Przedmiotowy plan został uchwalony [...] r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa D. [...] poz. [...] z dnia [...] r. oraz z mocy ustawy wszedł w życie, po upływie 14 dni od daty publikacji tj. 17 października 2013 r. Równocześnie toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zostało zakończone wydaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 1 października 2014 r. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja nie zyskała statusu ostatecznej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. tutejszy Wydział Architektury i Budownictwa w oparciu o art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Nr [...] z dnia [...] r. ustającej warunki zabudowy przy ul. T. [...] -[...] we W., które były podstawą do wydania pozwolenia na budowę, stwierdzając wygaśniecie tej decyzji dnia[...] r. decyzją Nr[...] . Nie mniej jednak, organ podkreślił, iż wygaszenie powyższej decyzji nie wpływa na wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, Nr [...] z [...] r., która po wejściu w życie planu zyskała status ostatecznej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 kwietnia 2014 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która to wywodzi go z faktu bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. T. [...] –[...] we W., stanowiącej działkę o nr ew. [...] AM –[...], obręb S. M., objętej postanowieniami zaskarżonego planu. W kwestionowanym planie niniejsza działka została przeznaczona pod drogę klasy głównej lub zbiorczej, a w pozostałym zakresie pod zabudowę usługowo – mieszkaniową wielorodzinną, ale zabudowa ta została ograniczona wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C).

W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego.

Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z przepisów kształtujących prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 233 k.c. użytkownikowi wieczystemu przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Prawo to jest więc prawem pośrednim pomiędzy własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wprowadzając obowiązek przestrzegania określonych wskaźników zagospodarowania terenu gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych umową użytkowania wieczystego. Stąd też skarżąca spółka uprawniona była do kwestionowania uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1429/10 "Oczywiste jest, iż plan miejscowy - poprzez określone w nim przeznaczenie terenu - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń użytkownika wieczystego w tym zakresie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącej Spółki, legitymującej się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości".

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, iż organ stanowiący gminy w zakresie posiadanej samodzielności winien przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można przyjąć, iż Rada Miejska W. przekroczyła granice przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działkę o nr ew. [...] AM –[...], obręb S. M., pod drogę klasy głównej lub zbiorczej, a nadto ograniczając jej zabudowę do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można więc skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Sąd podziela przy tym stanowisko, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit.; s. 6). Przepis bowiem z art. 1 ust. 2 w pkt 1 i 9 u.p.z.p. stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, jednakże nakazuje on uwzględniać także m.in. prawo własności - pkt 7 tego przepisu, a zatem również prawo użytkowania wieczystego, które jest do niego zbliżone. Podkreślenia wymaga jednak to, że prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym.

W realiach niniejszej sprawy przeznaczenie w kwestionowanym planie miejscowym części nieruchomości skarżącej pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1 KDG-Z, która stanowi część drogi tzw. Śródmiejskiej Trasy Południowej ma na celu realizację inwestycji publicznej. Związane jest to z planowaną realizacją na wysokości nieruchomości skarżącej estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie Śródmiejskiej Trasy Południowej ponad planowaną linią kolejową i służyć ma udoskonaleniu układu komunikacyjnego, w tym połączenia centrum miasta z lotniskiem. Ma zatem również za cel zapewnienie bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego. Lokalizacja niniejszej drogi przewidziana została w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr[...], zmienionego uchwałą Nr[...], gdzie wyznaczono korytarz przebiegu Śródmiejskiej Trasy Południowej – ulicy klasy G, która ma pełnić w przyszłości istotną rolę w układzie komunikacyjnym miast, w szczególności w zakresie rozprowadzenia ruchu wewnątrz obszaru śródmiejskiego. Fragment tej trasy przebiega właśnie przez działkę skarżącej. Zdaniem Sądu charakter planowanej inwestycji drogowej oraz jej istotność z punktu widzenia konieczności zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego uzasadnia ingerencję w zakres przysługujących użytkownikowi wieczystemu praw. Odnosząc się z kolei do ograniczenia zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) przychodzi zauważyć, że stanowi ono oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu – jak zauważył organ – ochronę przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkania. Dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy Południowej prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Tym samym poddając ocenie rozwiązania planistyczne względem działki nr[...] , AM-[...] , obręb S. M. przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej mieszczą się w granicach określonych prawem, w tym z poszanowaniem z wynikającej z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie przychodzi zauważyć, że to przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto, gmina wyposażona we władztwo planistyczne jest uprawniona do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru, w tym podejmowania decyzji czy uchwalać plan miejscowy, czy też kształtować zagospodarowania terenu w drodze decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień do uchwalania miejscowego planu. Oczywiście Sąd podziela pogląd, że wszczynanie procedury planistycznej dla terenu jednej nieruchomości otoczonej zabudowanymi działkami powinno znajdować swoje uzasadnienie, gdyż w takiej sytuacji co do zasady istnieje możliwość zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże zauważa, że w realiach rozpoznawanej sprawy podjęcie procedury planistycznej uzasadnione było koniecznością przyjęcia postanowień umożliwiających w przyszłości zrealizowanie przewidzianej w Studium Śródmiejskiej Trasy Południowej. W aspekcie prawnym sporządzeniu i uchwaleniu planu nie stało także na przeszkodzie uprzednie wydanie w dniu [...]r. decyzji Nr [...] r. ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. T. [...]-[...] we W., na podstawie której wydano następnie na rzecz skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.