V SAB/Wa 46/13

Uzasadnienie

Decyzją z [...] października 2000 r. Minister Gospodarki ustanowił ostateczny środek ochronny w formie opłaty celnej dodatkowej na przywóz elektrycznych żelazek do prasowania, klasyfikowanych według kodu PCN 8516 40 i pochodzących z [...].

Pismem z 27 listopada 2009 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z [...] października 2000 r., a następnie decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r.

[...] Sp. z o.o. pismem z 22 lutego 2011 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Minister Gospodarki uchylił w całości decyzję własną z [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do prowadzenia przez Ministra Gospodarki w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ winien najpierw wystąpić do strony o sprecyzowanie jej żądania, gdyż rozpatrzenie obu żądań spółki tj. o uchylenie decyzji i o stwierdzenie nieważności w jednej decyzji administracyjnej stanowi naruszenie przepisów postępowania i uniemożliwia rozpoznanie wniosków strony w II instancji.

Pismem z 10 maja 2013 r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uściślenia żądania zawartego w podaniu z 8 grudnia 2009 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, czy występuje o stwierdzenie nieważności czy o uchylenie decyzji ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej żądania – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

W piśmie z 26 maja 2013 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wyjaśnił, iż w dniu 8 grudnia 2009 r. nie był składany żaden wniosek, natomiast we wniosku z 27 listopada 2009 r. uzasadniano możliwość zarówno uchylenia jak i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r. W związku z powyższym wniesiono o usunięcie ww. decyzji z obrotu prawnego.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. Minister Gospodarki pozostawił bez rozpoznania podanie [...] Sp. z o.o. z 27 listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z uwagi na niekonkurencyjność trybów i niedopuszczalność jednoczesnego rozpatrywania żądań związanych z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej w kilku nadzwyczajnych trybach weryfikacji, w podaniu z 27 listopada 2009 r. [...] Sp. z o.o. nie sprecyzowała żądania, jak również nie uzupełniła tego braku w terminie 7 dni od wezwania przez organ w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.".

Pismem z 16 lipca 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła zażalenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., wnosząc o rozpoznanie jej wniosku z 27 listopada 2009 r.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. Minister Gospodarki wyjaśnił, iż wniosek z 27 listopada 2009 r. został rozpatrzony zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i postępowanie zakończyło się pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z 3 listopada 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 27 listopada 2009 r. o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2000 r. ustanawiającej ostateczny środek ochronny w postaci opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny elektrycznych żelazek do prasowania pochodzących z [...] (M.P. z 2000 r., Nr 32, poz. 666), zarzucając mu naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej;

2. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania, mimo tego że postępowanie w przedmiotowej sprawie było już w toku (było przedmiotem wcześniejszych orzeczeń merytorycznych, które nie zostały utrzymane w obrocie prawnym na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Gospodarki);

3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

4. art. 12 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkości postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Gospodarki do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W uchwale z dnia 3 września 2013 r., w sprawie sygn. akt I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazać w powyższym kontekście należy, że stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. skarżąca spełniła warunki formalne skargi na bezczynność organu, bowiem przed jej złożeniem do sądu administracyjnego wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny zasadności pozostawienia podania skarżącej z dnia 27 listopada 2009 r. bez rozpoznania stwierdzić należy, iż w wyznaczonym terminie skarżąca wyjaśniła, iż wnosi o usunięcie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r. w sprawie ustanowienia ostatecznego środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem elektrycznych żelazek do prasowania pochodzących z [...] z obrotu prawnego. Spółka wskazała, iż we wniosku uzasadniała zarówno uchylenie, jak i stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżąca złożyła zatem pismo, które, w jej ocenie, stanowiło uzupełnienie braków formalnych żądania z dnia 27 listopada 2009 r. Jednakże w stosunku do tego pisma Minister stwierdził, że nadal nie usuwa ono braków formalnych wniosku z uwagi na niesprecyzowanie żądania.

Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż wobec wskazania przez skarżącą dwóch trybów (stwierdzenie nieważności i uchylenie decyzji) organ był zobligowany do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności. Jest bowiem niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że tryby nadzwyczajnej weryfikacji decyzji nie konkurują ze sobą i wyłączają się wzajemnie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa (Por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck 2003 r. s. 612, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego" Wyd. Zakamycze 2005 s. 838, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. I SA 286/99 Lex 55756). Wybór trybu należy do strony, która powinna go dokonać w zależności od przyczyn, z powodu których dąży do wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym pierwszeństwo przysługuje trybowi wznowienia bądź nieważności. Tryb wzruszenia decyzji z powodu jej nieważności (na podstawie art. 156 k.p.a.) wiąże się z zarzutami poważnych naruszeń prawa, których dopuścił się organ przy jej wydawaniu (decyzja dotknięta jest takimi wadami, że należy ją usunąć z obrotu).

Tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji zupełnie odmiennych. Służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które to wady nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

Jednocześnie w pkt 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. o sygn. akt I SAB/Wa 243/13 (Lex nr 1378563) wywiedziono, że o ile dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, o tyle okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Nie jest jednak możliwe utożsamianie bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach stosowania przepisu art. 149 p.p.s.a zawarte tam sformułowanie "rażące naruszenie prawa" nabrało już określonego znaczenia. O takim stanie można mówić w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany na mocy prawa do podjęcia określonych działań. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje się jako niewątpliwe i oczywiste oraz nacechowane "złą wolą" lekceważenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uprawnień strony do załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie.

W kontrolowanej sprawie, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, jak również stanowiska skarżącej Spółki, która pismem z dnia 26 maja 2013 r. ponowiła żądanie pierwotnego wniosku z dnia 27 listopada 2009 r. nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Okoliczności sprawy nie pozwalają bowiem uznać, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez zobowiązany organ. Wskazać należy, iż organ zareagował na pismo skarżącej informując zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania oraz przedstawiał w nim swoje merytoryczne, obecnie zakwestionowane przez Sąd, stanowisko.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.