VI SA/Wa 491/13

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 i art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana B. K. (dalej Strona, Skarżący) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Do wydania postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., zostało wszczęte z urzędu [...] października 2012 r. Podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania był fakt uzyskania przez Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział III Karny, sygn. akt [...] z [...] lutego 2012 r., na mocy którego Strona została skazana za popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k.

W dniu [...] października 2012 r. Strona wniosła o wstrzymanie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z [...] października 2012 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołując się na art. 98 § 1 k.p.a., wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, zatem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Strony o jego zawieszenie. Wyjaśniając podstawy zawieszenia wynikające z przepisu art. 97 § 1 k.p.a., podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. Ponadto z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy dana kwestia nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego, a nie stanowiące podstawę jego wszczęcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Skarżący, zgodnie z dyspozycją pouczenia, pismem z [...] listopada 2012 r., złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż złożył wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich "o wywiedzenie kasacji" od wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział III Karny z [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]. Poniósł, iż odmowa zawieszenia spowoduje, że nie będzie mógł kontynuować zatrudnienia, co w konsekwencji spowoduje obowiązek uiszczenia kar umownych wobec innych podmiotów.

Postanowieniem powołanym na wstępie, Komendant Główny Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno fakultatywnej jak i obligatoryjnej instytucji zawieszenia postępowania, a przesłanka bezwzględnego uwzględnienia słusznego interesu strony nie została zawarta przez ustawodawcę w kodeksowej regulacji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, jak słusznie zauważył to również organ I instancji, postępowanie w sprawie zawieszenia mu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu, co wyklucza możliwość zawieszenia postępowania na jego wniosek. Dodatkowo organ wyjaśnił kwestię zagadnienia wstępnego, podkreślając że jest to więc taki problem prawny, który uniemożliwia zastosowanie norm prawa materialnego, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej, dopóki inny organ lub sąd problemu tego nie rozwiąże. Zatem wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich o wywiedzenie kasacji (na który powołuje się Strona) nie wypełnia przesłanek zawartych w pkt. 4.

Organ pouczył Stronę o możliwości zaskarżenia niniejszego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia.

Pismem z [...] stycznia 2013 r., Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, wnosząc o stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w jego ocenie art. 532 k.p.k. może stanowić podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy musi brać pod uwagę całokształt materiału dowodowego, w tym również tezy zawarte w innych ustawach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji Strony wyjaśnił, że przepis art. 532 k.p.k. nie należy do grupy przepisów, które upoważniałyby organy Policji do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wniesienie kasacji nie wzrusza prawomocności orzeczenia, które było podstawą wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Należy jednocześnie podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Badając niniejszą sprawę pod kątem legalności zaskarżonego postanowienia, należy wyjść od analizy przepisów art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 k.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje.

Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2012 r. Komendanta Głównego Policji, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] października 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, prowadzonego wobec Skarżącego, zostało wydane bez podstawy prawnej.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Brak podstawy prawnej stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 przesłankę stwierdzenia nieważności w tym przypadku postanowienia.

Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej 11 kwietnia 2011 r., którą nadano temu przepisowi obecne, przytoczone powyżej, brzmienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2013 w sprawie II OSK 2296/12 stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12 dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.".

Podkreślenia wymaga, że skutkiem procesowym niniejszego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia, jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia z [...] października 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...], które jednak zawiera błędne pouczenie wymagające sprostowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych , orzekł jak w sentencji wyroku.