I SA/Wa 3288/13

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1430/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2178/12 wymierzający Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 2.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wyrokiem z 24 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. i z [...] września 2009 r., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1963 r.

Następnie, wyrokiem z 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/11 Sąd ten wymierzył Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej grzywnę w wysokości 2.000 zł w związku z niewykonaniem w/w wyroku z 24 kwietnia 2010 r. Rozpoznając sprawę w trybie instancji kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1593/12 uchylił wyrok z 14 marca 2012 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę i wymierzając wyrokiem z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2178/12 organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd przedstawił czynności, które Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podejmował po dniu 19 maja 2010 r. aż do momentu wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Ustalając wysokość grzywny Sąd podkreślił, że ponieważ w dacie wyrokowania była już wydana decyzja merytoryczna w sprawie, to - z tego powodu - wymierzona grzywna wynosiła 2000 zł. Suma ta - zdaniem Sądu - odpowiadała okolicznościom sprawy i spełniała swoje zadanie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 190 p.p.s.a. - przez dokonanie interpretacji przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób odmienny od wiążącej wykładni, dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przez to przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny,

2) art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. - przez uznanie, że wniesienie skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia organowi grzywny, a wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi powoduje jedynie konieczność ustalenia przez sąd wysokości wymierzanej grzywny, bez dokonywania oceny dalszego pozostawania przez organ w bezczynności lub przewlekłości,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sposób lakoniczny traktujące przesłanki stanowiące o zasadności ukarania organu grzywną.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ szczegółowo przedstawił czynności, jakie podejmował po dniu 19 maja 2010 r., aż do momentu wydania decyzji w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1430/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2178/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd II Instancji uznał za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. Stwierdził bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku tegoż Sądu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09, obowiązany był dokonać oceny, czy w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1963 r., organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Tymczasem jedynymi okolicznościami, które przy orzekaniu Sąd wziął pod uwagę, był fakt i data wydania przez organ decyzji merytorycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek analizy, przedstawionych w nim toku czynności, które w postępowaniu nadzorczym podejmował Minister. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcia "analizy" nie można ograniczać tylko do samego przytoczenia faktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zatem zbadać, czy podejmowane przez organ - po dniu 19 maja 2010 r. - działania organu były uzasadnione - w świetle wytycznych, zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.

Rozpatrując zatem po raz kolejny sprawę, Sąd Wojewódzki winien nie tylko przedstawić chronologiczny tok czynności, podejmowanych po dniu 19 maja 2010 r., ale przeanalizować je, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1593/12. Należy zatem odnieść się do argumentów, podnoszonych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku postępowania, to znaczy ocenić zasadność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego i podejmowania dodatkowych czynności, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, dotyczącym obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., a także ustalić, czy poinformowanie przez uczestniczkę postępowania organu o śmierci innej strony, po upływie pięciu miesięcy od daty jej zgonu, mogło mieć wpływ na termin zakończenia postępowania. Dopiero, więc po dokonaniu w/w analizy, Sąd Wojewódzki oceni zasadność przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Rozpatrując ponownie sprawę w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. oraz z [...] września 2009 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1963 r. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał na konieczność ustalenia, jaki plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji i czy istniała możliwość zabudowy spornej nieruchomości na podstawie Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r., a także czy przeznaczenie nieruchomości w planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Sąd wskazał także na konieczność zbadania, kiedy gmina objęła nieruchomości w posiadanie, a wobec tego, czy wniosek dekretowy był złożony w terminie.

Bezsporne jest, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej otrzymał akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem w dniu 19 maja 2010 r. Od tego zatem dnia rozpoczął bieg termin na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Uwzględnając fakt, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, Sąd zobligowany treścią przepisu art. 154 p.p.s.a oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1430/13 dokonał oceny, czy Minister pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

I tak, po włynięciu 19 maja 2010 r. akt administrcyjnych sprawy, Minister pismem z 27 maja 2010 r., działając w trybie art. 10 § 1 kpa, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami i w trybie art. 36 § 2 kpa o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 października 2010 r. Jednak kolejne pismo zostało wystosowane dopiero 5 października 2010 r. Minister zwrócił się wtedy do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zaświadczenia z działu [...] księgi wieczystej oraz do Urzędu W. Biura Geodezji i Katastru Delegatury [...] o nadesłanie mapy z oznaczeniem granic nieruchomości oraz informacji z rejestru gruntów. Pierwsze czynności merytoryczne w sprawie organ nadzoru podjął zatem po upływie ponad 5 miesięcy od wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku. Pomimo, że już w maju organ określił termin załatwienia sprawy na 31 października 2010 r. to podjęcie czynności dopiero 5 października 2010 r. przy ponad 5-miesięcznej całkowitej bezczynności dawało wszelkie prawdopodobieństwo niemożności wywiązania się przez organ z wyznaczonego przez siebie dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

W dniu 2 listopada 2010 r. Minister poinformował strony o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do 31 stycznia 2011 r.

W tej samej dacie do organu wpłynęło pismo Sądu Rejonowego Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych z zaświadczeniem dotyczącym księgi hipotecznej spornej nieruchomości oraz sporządzona została notatka przez geodetę K. P. dotycząca objęcia gruntów w posiadanie przez gminę.

19 listopada 2010 r. do organu nadzoru wpłynęły dokumenty żądane z Biura Geodezji i Katastru Delegatury [...].

Z uwagi na powyższe, pismem z 23 listopada 2010 r. organ ponownie, w trybie art. 10 § 1 kpa, powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i możliwości składania wniosków. Jednak mimo to przez następne miesiące Minister nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i nie podejmował żadnych czynności merytorycznych.

17 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika stron z 14 marca 2011 r., w którym ten poinformował organ o zgonie ([...] października 2010 r.) uczestniczki Z.G. Przy piśmie pełnomocnik załączył akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadkobiercami po zmarłej są osoby będące stronami postępowania.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ – pomimo wskazania spadkobierców (którzy od początku brali udział w sprawie) od marca 2011 r. podejmował czynności w sprawie.

Pismem z 13 lipca 2011 r., które wpłynęło do organu 18 lipca 2011 r. pełnomocnik stron wezwał organ do wykonania wyroku z 24 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1942/09. Mimo to Minister nie podejmował żadnych czynności i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Ostatnio wskazanym terminem był 31 stycznia 2011 r.

W dniu 28 września 2011 r. A. G. skłożyła – za pośrednictwem organu – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając ukarania Ministra grzywną w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z 24 lutego 2010 r. Dopiero po złożeniu skargi organ podjął czynności zbadania dokumentów geodezyjnych, skutkiem czego było wydanie opinii geodezyjnej z 10 października 2011 r. przez geodetę E.R. Co istotne, opinia ta opatrzona jest datą 10 października 2011 r. (również ta data widnieje na załączniku do opinii - kopi planu wraz z naniesieniami). Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r. w sprawie I OSK 1383/10, na który powołuje się organ wskazując, że skutkował on podjęciem dodatkowych czynności, w tym sporządzenia uzupełniającej opinii, wpłynął do organu 17 października 2011 r. Skoro opinia geodety E.R. i mapa załączona do opinii noszą datę 10 października 2011 r., to nie sposób przyjąć, aby nadesłany 17 października 2011 r. odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego miał wpływ na treść opinii geodety. Również wniosku takiego nie można wysunąć z treści samej opinii.

Wyjaśnić również należy, że z akt sprawy nie wynika, aby po nadesłaniu do organu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1383/10, Minister podejmował czynności merytoryczne.

W dniu [...] października 2011 r. Minister wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1963 r.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu, organ po nadesłaniu mu prawomocnego wyroku z 24 lutego 2010 r., podejmował czynności bardzo opieszale, pozostając przez długie miesiące w bezczynności. Przy czym śmierć uczestniczki postępowania i powiadomienie o tym organu dopiero po pięciu miesiącach nie miało wpływu na tok postępowania, ponieważ organ od listopada 2010 r. do października 2011 r. (do czasu złożenia opinii przez geodetę) nie podejmował czynności w sprawie. Działania nie zostały podjęte również po wskazaniu spadkobierców zmarłej strony (pismo z 14 marca 2011 r.), jak również po wezwaniu do wykonania wyroku (pismo z 13 lipca 2011 r.). Dopiero złożenie skargi o ukaranie grzywną zmotywowało organ do zlecenia opinii geodecie.

Reasumując należy stwierdzić, że wprawdzie czynności podejmowane przez Ministra były uzasadnione w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09, to jednak z uwagi na zbyt długie okresy bezczynności oraz pomimo, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi, z przyczyn wyżej omówionych wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony.

W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.