V SA/Wa 2536/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą we W. (dalej "skarżący" lub "strona") jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2013 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Strona przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji, do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2013r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) odmówił wypłaty dofinansowania. Prezes PFRON oparł swoją decyzję na treści art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że pomoc ze środków funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezes PFRON stwierdził, że z informacji o sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy przekazywanej w formularzu przedstawianym wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy wynika, że wartość niepokrytych strat Spółki przekracza 50% wysokości kapitału zarejestrowanego , w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przekracza 25% wysokości tego kapitału.

Od decyzji skarżący złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym zarzucił brak podejścia adekwatnego do sytuacji wnioskodawcy oraz zastosowanie do oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy nieodpowiednich metod analitycznych i na ich podstawie wyprowadzenie błędnych wniosków obarczonych błędami merytorycznymi.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa PFRON. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że stosownie do art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...), środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a (dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych), art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) - Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3.

Zgodnie z motywem 15 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. pomoc przyznawana przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw powinna być oceniana na podstawie tych wytycznych, aby uniknąć ich obchodzenia. Pomoc na rzecz przedsiębiorstw należy zatem wyłączyć z zakresu obowiązywania rozporządzenia. Aby ograniczyć swoje obciążenie administracyjne, państwa członkowskie przyznając pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw, do której stosuje się rozporządzenie, powinny zastosować uproszczoną w porównaniu z wytycznymi, definicję zagrożonego przedsiębiorstwa.

W związku z tym, iż w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - strona wskazała, iż jest małym przedsiębiorstwem (wielkość wnioskodawcy, zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008), przy ocenianiu sytuacji finansowej organ zastosował uproszczoną definicję przedsiębiorstwa zagrożonego określoną w rozporządzeniu Komisji.

Stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. z 2010 r., Nr 53, poz. 312), strona składając wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych załączyła formularze informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Oceniając złożone przez stronę dokumenty finansowe oraz formularz informacyjny organ stwierdził, że z dokumentów tych wynika, że wartość niepokrytych strat Spółki przekracza 50% kapitału zarejestrowanego , w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższa 25% wysokości tego kapitału. Wobec powyższego organ nie mógł wypłacić stronie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, gdyż Spółka w dniu składania wniosku byłą "przedsiębiorstwem zagrożonym", a więc dofinansowanie zgodnie z Rozporządzeniem Komisji nie mogło być uznane za zgodne z zastosowaniem art. 87 i 88 Traktatu.

Organ podniósł, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma również fakt, iż organ rozpatrujący sprawę bada sytuację ekonomiczną strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy - wskazuje na to przepis art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z którym podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. Wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej strony są więc składane w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy, i na podstawie tych dokumentów dokonywana jest ocena, czy podmiot jest pracodawcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Tym samym ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia przez stronę wniosku nie ma wpływu na dokonane rozstrzygnięcie.

Skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przypisanych.

Decyzjom zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: art. 26a w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z pkt 9 do 13 Wytycznych Wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.Urz. UE C 244 z 1.10.2004 r. )

2. przepisów postępowania:

a. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 45a ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez uchybienie obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b. art. 7, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz nierozpatrzenia i nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi strona wyrażała stanowisko, że utrata ponad połowy kapitału Spółki nie przesądza w każdym przypadku o trudnej sytuacji przedsiębiorcy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14, poz. 92 ze zm., zwanej dalej ustawą o rehabilitacji), pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Wypłacanie podmiotom gospodarczym dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stanowi pomoc publiczną, która co do zasady jest niedozwolona. Niektóre rodzaje pomocy publicznej zostały jednak uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i jako takie dozwolone. Są to rodzaje pomocy do których zastosowanie mają regulacje ujęte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U.UE.L.08.214.3) - dalej jako rozporządzenie 800/2008.

Kategorie dozwolonej pomocy publicznej zostały określone w art. 1 rozporządzenia 800/2008, gdzie w ust. 1 lit. i) wskazano, że rozporządzenie ma zastosowanie do pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.

W rozporządzeniu 800/2008 zostały również określone sytuacje, w których nie ma ono zastosowania, pomimo że dana kategoria pomocy została nim objęta. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji pomoc, jako pomoc publiczna niezgodna ze wspólnym rynkiem nie może być udzielona.

Pomoc ze środków PFRON stanowiąca dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych stanowi pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 800/2008 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i art. 88 Traktatu, a dofinansowanie to powinno być zgodne z postanowieniami tego rozporządzenia. Do uznania, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej należy więc stosować kryteria określone w tym rozporządzeniu.

Powołane rozporządzenie 800/2008 nie zawiera definicji przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji ekonomicznej, określa natomiast kryteria uznania przedsiębiorstwa za przedsiębiorstwo zagrożone, stanowiąc w art. 1 ust. 6 lit c), że rozporządzenie nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw, co oznacza, że pomoc dla zagrożonych przedsiębiorstw jest pomocą publiczną niezgodną ze wspólnym rynkiem i nie może być udzielona.

Definicja zagrożonego MŚP (Małego, Średniego Przedsiębiorstwa) została sformułowana w art. 1 ust. 7 rozporządzenia 800/2008, który stanowi, że "Dla celów ust. 6 lit. c), MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo, jeżeli spełnia następujące warunki:

a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub

b) w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki - jeżeli ponad połowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub

c) bez względu na rodzaj spółki, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności."

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przywołane wyżej przepisy art.1 ust.6 lit.c oraz art.1 ust.7 lit.b rozporządzenia 800/2008.

Należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że Spółka nie kwestionuje, że wypełnia dyspozycję powołanego wyżej art. 1 ust. 7 lit. b Rozporządzenia 800/2008. Stan ten wynika ze złożonych przez Spółkę wraz z wnioskiem o dofinansowanie dokumentów. Twierdzi jedynie, że ustalenia te nie są wystarczające do stwierdzenia, że Spółka znajduje się w "trudnej sytuacji ekonomicznej". Powołuje się na fakt, iż ujemny wynik finansowy był wynikiem dużych inwestycji w celu rozwoju zakresu świadczonych usług, które to inwestycje w tej chwili przynoszą już efekty, a nadto na fakt, iż jest członkiem grupy kapitałowej. Powołuje się też na fakt, iż nie można jej uznać za przedsiębiorstwo zagrożone w świetle zapisów pkt 9 do 13 Wytycznych Wspólnotowych.

Jednak stanowisko to nie może znaleźć aprobaty Sądu, gdyż w świetle wyżej przytoczonych przepisów do małych przedsiębiorstw nie stosuje się Wytycznych. Wobec tego wszelkie argumenty strony nie mogą być wzięte pod uwagę.

Na koniec należy wskazać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że przy ustalaniu czy wnioskodawca nie podlega wykluczeniu od udzielenia pomocy publicznej, należy zbadać sytuację ekonomiczną na datę składania wniosku o dofinansowanie. Późniejsza poprawa sytuacji nie może mieć wpływu na tę ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28.11.2013 r. II GSK 1044/12 , II GSK 1107/12 i II GSK 1170/12 wyraził pogląd, że Spółka, jako pracodawca niepełnosprawnych pracowników, po spełnieniu ustawowych wymogów, w tym m.in., że nie jest przedsiębiorstwem zagrożonym, mogła domagać się comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Na comiesięczny charakter tych środków wskazuje również tytuł rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. , wykonawczego do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – jest to rozporządzenie "w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych". Zatem, zdaniem NSA, zarówno względy logiki, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za poglądem, iż ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca, spółka obowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymów dla ubiegania się o wnioskowaną dopłatę. Decydujący jest więc tutaj stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wprawdzie dopiero w dacie wydania decyzji organ dokonuje oceny wniosku, a w szczególności, czy w dacie jego złożenia zostały spełnione wymogi dla ubiegania się o wspomnianą pomoc za konkretny miesiąc, jednak zawsze dla takiej oceny miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku, nie zaś w dacie późniejszej np. wydania decyzji przez organ.

Konkludując, zdaniem Sądu w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania należycie wyjaśnić stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym wyczerpująco rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.