I OZ 94/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2987/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w obrębie N., oznaczonej jako działka nr [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązania do wypłaty ustalonego odszkodowania. Uzasadniając swój wniosek skarżący wyjaśnił, że obecnie prowadzonych jest na różnym etapie kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na łączną kwotę odszkodowań wynoszącą około 37 mln złotych. Wypłata tych odszkodowań, w sytuacji gdy skarżący został zaskoczony obowiązkiem ich wypłaty i nie ma zaplanowanych takich kwot w swoim budżecie spowoduje, że zmuszony będzie przenieść środki z innych zadań. Jednocześnie na dowód tego, że wydatki związane z tą inwestycją nie zostały ujęte w budżecie, skarżący przedłożył kopię uchwały budżetowej i wieloletniej prognozy finansowej na lata 2012-2031. Wskazał poza tym, że biorąc pod uwagę wysokość odszkodowań (ich łączną kwotę) istnieje niebezpieczeństwo utraty płynności finansowej i wystąpienie niepowetowanej szkody dla Gminy W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przychylił się do tego wniosku. W motywach zaskarżonego postanowienia przytoczył treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu, wniosek ten nie został poparty wskazaniem takich okoliczności, które uprawdopodobniałyby uregulowane w tym przepisie przesłanki, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd wyjaśnił, że badając przesłanki ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyni to wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonego aktu, a nie obowiązku wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod realizację całej inwestycji drogowej. Skarżący nie załączył zresztą żadnej dokumentacji wskazującej na rzeczywisty obowiązek wypłaty w tym samym czasie kwoty 37 mln zł. Odnosząc się do niebezpieczeństwa utraty płynności finansowej skarżącej Sąd zauważył, że dla bytu przesłanki warunkującej ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że "uszczuplenie" finansów spowodowane wypłatą odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji będzie dla danego podmiotu tak znaczne, że może zagrozić jego funkcjonowaniu. Budżet jest bowiem planem finansowym obejmującym dochody oraz wydatki i w ramach wydatków powinny być w tym planie uwzględnione również ewentualne wydatki z tytułu odszkodowań. Skarżący nie wykazał w tej sprawie takich okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że istotnie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, wypłata odszkodowania, jak każde świadczenie finansowe, jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Z samego zatem jego charakteru wynika, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca Gmina, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., podnosząc, że do skargi dołączyła decyzję Wojewody Dolnośląskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji, z której treści wynika zakres ilościowy wywłaszczanych nieruchomości, a tym samym potwierdzony został obowiązek wypłaty w tym samym czasie odszkodowań w wysokości 37 mln zł. Ponadto wobec tego, że nie była inwestorem, nie zagwarantowała w budżecie środków finansowych na ewentualne odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wskazała nadto, że objęta wnioskiem decyzja jest niewykonalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia Sąd nie bada zasadności samej skargi.

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie skarżący nie uprawdopodobnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub skutki trudne do odwrócenia. Skarżący łączy je z brakiem zagwarantowanych środków finansowych w budżecie miasta oraz niewykonalnością zaskarżonej decyzji, która obejmuje ustalenie odszkodowania na kwotę 3990 zł. Jednak możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, nieuprawdopodobniono wymagalnych zobowiązań skarżącej określonych na podaną kwotę 37 mln zł, gdyż dołączone do skargi dokumenty nie noszą takich cech. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie określa wysokości przyznanych odszkodowań. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zawiera takiego rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie dotyczące odszkodowania jest wydawane w innym postępowaniu i kończy się podjęciem decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy. Po drugie, brak przewidzianych w budżecie miasta środków finansowych nie świadczy o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Trudno wręcz oczekiwać, że w budżecie miasta nie ma dostępnych środków, które umożliwiałyby wypłatę odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją. Po trzecie, kwestia wykonalności zaskarżonej decyzji należy do sfery merytorycznej oceny Sądu I instancji i nie może być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów byłoby niedopuszczalne.

A zatem zażalenie nie podlegało uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu

o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił oddalić zażalenie.