II SA/Wr 771/13

Uzasadnienie

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie Nr XXIX/223/12 z dnia 30 października 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Lubin.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zaskarżył w całości tę uchwałę. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi wskazano, że na sesji dnia 30 października 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 159 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j. t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Rada Miejska w Lubinie podjęła uchwałę Nr XXIX/223/12 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Lubin. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 7 listopada 2012 r., została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2013 r. poz. 809) i weszła w życie. W trakcie badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w ustępie 2 artykułu 19 ustawodawca postanowił, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowokanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Oznacza to, że przyznana radzie norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy określa zakres zagadnień wpływających na kształt praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego i odbiorcy usług wymagających uregulowania w akcie wykonawczym jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązkiem rady jest z kolei pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres uprawnień przekazanych przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru, podejmując tę uchwałę rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział zatytułowany minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże, w ocenie organu nadzoru ani regulacje rozdziału 2 niniejszej uchwały, ani też inne jej zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W rozdziale 2 regulaminu minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada zawarła następujące zapisy: ,,§ 4. minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie o zaopatrzenie w wodę. Umowa winna także określać maksymalne ilości oraz poziom zanieczyszczeń w dostarczanych przez odbiorcę usług ściekach przemysłowych wynikający z posiadanych przez przedsiębiorstwo możliwości technicznych, technologicznych i ekonomicznych ich oczyszczenia. l. Woda przeznaczona do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowym wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi ( Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.). 2. przedsiębiorstwo zobowiązane jest do regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Informacja ta publikowana jest na stronie internetowej przedsiębiorstwa oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie przedsiębiorstwa." Niemniej jednak w ocenie organu nadzoru zapis § 4 ust. 1 regulaminu nie może zostać uznany za wypełniający dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Twierdzenia te znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 34412007, nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia (...) odsyłające do treści zawieranej między stronami umowy oraz powszechnie obowiązujących aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Również pozostałe regulacje zawarte w rozdziale 2 Regulaminu, nie mogą zostać uznane za określenie minimalnego poziomu usług, o którym mowa wart. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. § 4 we fragmencie "minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie o zaopatrzenie w wodę. Umowa winna także określać maksymalne ilości oraz poziom zanieczyszczeń w dostarczanych przez odbiorcę usług ściekach przemysłowych wynikający z posiadanych przez przedsiębiorstwo możliwości technicznych, technologicznych i ekonomicznych ich oczyszczenia" stanowi bowiem w zakresie elementów umowy, określonych w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy. Rada uchwalając regulamin zobowiązana była do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, a nie do doprecyzowywania elementów składowych umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo nie można upatrywać również w § 4 ust. 2 regulaminu, nakładającym na przedsiębiorstwo obowiązek regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jak wynika wprost z art. 12 ust. 5 ustawy, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Rada w treści § 4 ust. 2 regulaminu dokonała zatem modyfikacji art. 12 ust. 5 ustawy. W ocenie organu nadzoru niewypełnienie dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy, zobowiązującej do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obejmującego wyraźnie wskazany zakres przedmiotowy, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy wyraźnie wskazał, że regulamin musi zawierać unormowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Brak w regulaminie unormowań, które mogą zostać zakwalifikowane jako określenie minimalnego poziomu świadczonych usług przesądza o tym, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia normy kompetencyjnej, a tym samym narusza prawo w sposób istotny i zasadne jest orzeczenie o jej nieważności w całości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że posłużenie się wart. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych wart. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r. II SA/Gl 565/2008). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdzając w wyroku z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/2007, że posłużenie się w art. 19 ust. 2 zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć bądź nakazać ich stosowanie w oparciu o ustawę. Działanie takie nie może zostać uznane za następujące na podstawie i w granicach prawa. Powyższe, w ocenie organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Abstrahując od powyższego ocena legalności uchwały wykazała, że również poszczególne regulacje tej uchwały naruszają prawo w sposób istotny. Określając szczegółowe warunki, tryb zawierania oraz rozwiązywana umów z odbiorcami rada w poszczególnych ustępach § 5 regulaminu wskazała, że: umowa winna określać możliwość jej rozwiązania w przypadkach określonych przepisami kodeksu cywilnego i innych ustaw (ust. 4), umowa winna dopuszczać jej rozwiązanie za wypowiedzeniem lub na zgodny wniosek stron (ust. 5), umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymania przyłączy oraz warunki usuwania ich awarii, a także skutki niedotrzymania terminów płatności (ust. 6), odcięcie dostawy wody i/lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego z przyczyn opisanych wart. 8 ust. 1 ustawy nie musi skutkować wypowiedzeniem lub rozwiązaniem przez przedsiębiorstwo umowy (ust. 7), rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zamknięciem przyłącza wodociągowego - w tym demontażem wodomierza - i/lub zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego (ust. 8), - miejsce rozdziału odpowiedzialności za stan techniczny przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych określa umowa (ust. 9).

Ponadto w § 6 regulaminu rada postanowiła, że w umowach dotyczących odprowadzania ścieków przemysłowych przedsiębiorstwo uwzględnia postanowienia wynikające z rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych z dnia 14 lipca 2006 r. (Dz. U. z 2006r., Nr 136, poz. 964) oraz ekonomiczne i technologiczne możliwości oczyszczania ścieków. W ocenie organu nadzoru zamieszczając w treści uchwały powyższe regulacje, rada wykroczyła poza zakres przyznanego jej upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Zdaniem organu nadzoru wskazane regulacje § 5 ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 regulaminu stanowią określenie praw i obowiązków stron oraz warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy. Wskazane zagadnienia podlegają zatem uregulowaniu w treści umowy, co też wynika nie z nadania rady, ale z mocy przepisów ustawy.

Podobnie, w zakresie treści § 6 regulaminu wskazania wymaga, że rada nie jest władna do określania, jakie regulacje prawne podlegają uwzględnieniu w postanowieniach umów dotyczących odprowadzania ścieków przemysłowych, rada, działając na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, zobowiązana była do zawarcia w treści regulaminu zapisów, które stanowią odnośnie warunków, na jakich mają być zawierane umowy i trybu, w jakim zawarcie umowy powinno nastąpić. Wskazane uprawnienie prawotwórcze nie obejmuje natomiast precyzowania, jakiego rodzaju zagadnienia podlegają określeniu w umowie. Nie można zatem utożsamiać szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z określaniem elementów umowy, które muszą zostać zawarte w jej treści.

W ocenie organu nadzoru przytoczone zapisy uchwały nie mogą zatem zostać uznane za określenie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, co potwierdza podjęcie § 5 ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 oraz § 6 z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy.

Organ nadzoru dodatkowo podkreśla, że rada w tytule rozdziału 3 "szczegółowe warunki oraz tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług rozszerzyła zakres zagadnień podlegających uregulowaniu w treści regulaminu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawodawca mocą wskazanej regulacji nie upoważnił zatem rady do stanowienia w zakresie szczegółowych warunków oraz trybu rozwiązywania umów. Co więcej, jak wynika z art. 6 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 ustawy, określenie warunków, na jakich może nastąpić rozwiązanie umowy następuje w treści umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, jaka jest zawierana pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcą usług. Oznacza to, że rada nie była władna do stanowienia w zakresie rozwiązywania umów na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Działanie odmienne narusza art. 19 ust. 2 okt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 ustawy w sposób istotny. W § 7 ust. 3 rada postanowiła, że wniosek, składany przez właściciela/zarządcę budynku wielolokalowego o zawarcie umów z osobami korzystającymi z lokali powinien dodatkowo zawierać w szczególności: wykaz osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem, oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic pomiędzy ilością wody wykazaną na wodomierzu głównym a sumą zużyć ustalonych w oparciu o wskazania podliczników oraz obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat (np. opłata abonamentowa), określenie lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych wody wraz z wykazem zainstalowanych przyrządów pomiarowych (podliczników). Ustawodawca w art. 6 ust. 5 postanowił, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Z kolei w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia umowy na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą z lokalu, z tym, że w takim przypadku niezbędny jest wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego i spełnione muszą zostać warunki określone w tej regulacji. Powyższe oznacza, że ustawodawca, w przypadku budynków wielolokalowych dopuszcza możliwość zawarcia umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zarówno z zarządcą czy też właścicielem budynku, jak i z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali. Natomiast same przesłanki zawarcia umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali w budynkach wielolokalowych zostały określone wart. 6 ust. 6 ustawy. W ocenie organu nadzoru brak jest zatem podstaw prawnych do formułowania wobec właściciela czy też zarządcy budynku wymogu uzyskania odrębnej zgody na zawarcie takiej umowy, potwierdzonej dodatkowo własnoręcznym podpisem. Z kolei wprowadzenie takiego wymogu stoi w sprzeczności z art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 6 ustawy. Ponadto, jak wynika wprost z art. 6 ust. 4 ustawy, umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, wymaganie określenia we wniosku o zawarcie umowy dodatkowo określenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie znajduje uzasadnienia wart. 6 ust. 4 ustawy. Potwierdza to, w ocenie organu nadzoru, podjęcie § 7 ust. 3 we fragmencie "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem" z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 6 ustawy. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 3, do wniosku należy dołączyć: dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższa regulacja została zawarta w rozdziale dotyczącym warunków przyłączania do sieci. Niemniej jednak, w ocenie organu nadzoru zapis § 11 ust. 3 nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym zawartym wart. 19 ust. 2 ustawy. Art. 19 ust. 2 ustawy wskazuje na niezbędne elementy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na obszarze gminy. Do elementów tych ustawodawca zaliczył między innymi określenie warunków przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy). Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2, nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tego przepisu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia. Wówczas w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw - w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Oprócz wymienionych elementów zgłoszenia przepis art. 30 ust. 3 ustawy - w przypadku zgłoszenia budowy przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych - wymienia także projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z kolei przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę. Takie stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 682/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 335/06). W ocenie organu nadzoru potwierdza to istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy przez § 11 ust. 3 przedmiotowej uchwały.

W § 13 ust. 1 rada wskazała, że dokumentacja projektowa przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej podlega uzgodnieniu przez przedsiębiorstwo. § 13 ust. 2 stanowi, że przedsiębiorstwo wydaje pisemne uzgodnienie w terminie 21 dni od daty złożenia dokumentacji projektowej. Z kolei w § 13 ust. 4 rada postanowiła, że przed zasypaniem przyłącza należy wykonać operat geodezyjny, w zakresie wskazanym przez przedsiębiorstwo w technicznych warunkach podłączenia. Komplet dokumentacji geodezyjnej w formie analogowej i cyfrowej dostarcza się przedsiębiorstwu przy odbiorze technicznym. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Uprawnienie to nie może być zatem ograniczane poprzez uzyskanie dodatkowych uzgodnień. Skoro bowiem przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych wart. 6. Ustawodawca nie zawiera bowiem w przepisach rangi ustawy delegacji dla konstytuowania w regulaminie nowych warunków zawarcia umowy, odmiennych od warunków określonych w ustawie. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1309/07, (publik. LEX nr 420149). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje warunki przyłączenia do sieci, które mają określić wszelkie wymagania, jakie należy spełnić do dokonania takiego przyłączenia, a po dokonanym odbiorze przedsiębiorstwo ma obowiązek zawrzeć stosowną umowę. Do wydania warunków przyłączenia danej nieruchomości do sieci konieczne jest złożenie odpowiedniego wniosku, zawierającego wszelkie informacje dotyczące planowanego przyłącza oraz opis nieruchomości, a także dołączenie wymaganych dokumentów. W świetle powyższej regulacji całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami ustawy jest nałożenie na odbiorcę dodatkowych obciążeń w postaci nałożenia obowiązku uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej przez przedsiębiorstwo. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, budowa, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 20 (przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) z zastrzeżeniem art. 29a, a więc z uwzględnieniem wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym do budowy tej stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 13 ust. 4 rada w ramach warunków przyłączania do sieci zobowiązała osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do wykonania operatu geodezyjnego, co też musi nastąpić przed przyłączeniem do sieci. Zakres tego operatu przedsiębiorstwo ma wskazać w technicznych warunkach podłączenia. Tym samym na odbiorcę nałożono obowiązek aktualizacji dokumentacji dotyczącej sieci uzbrojenia terenu, znajdującej się w dyspozycji gminy i starostwa powiatowego. Tymczasem zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 27 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi z kolei, że sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji. Natomiast w ustępie 2 tej regulacji nałożono na inwestorów obowiązek uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (pkt 1) oraz zapewnienia wyznaczenia, przez jednostki uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych, usytuowania obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a po zakończeniu ich budowy dokonania geodezyjnych pomiarów powykonawczych i sporządzenia związanej z tym dokumentacji. Art. 27 ust. 3 stanowi, że geodezyjne pomiary powykonawcze sieci podziemnego uzbrojenia terenu, układanej w wykopach otwartych, należy wykonać przed ich zakryciem. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to ustawa reguluje m.in. sprawy dotyczące geodezji i kartografii (art. 1 pkt 1) oraz inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 1 pkt. 4). W ocenie organu nadzoru zapis § 13 ust. 4 w zakresie nałożenia na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku wykonania operatu geodezyjnego stanowi zatem w zakresie uregulowanym przez ustawodawcę, a także modyfikuje ten zapis poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia przedsiębiorstwu dokumentów. W świetle powyższego całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym jest nałożenie na odbiorcę wymagań, o których mowa we wskazanych przepisach uchwały jak również kształtowanie przez radę procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Potwierdza to, zdaniem organu nadzoru, podjęcie § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 z istotnym naruszeniem prawa. W § 17 ust. 2 rada wskazała, że w czasie trwania klęski żywiołowej przedsiębiorstwo ma prawo wprowadzić ograniczenia w konsumpcji wody, po zawiadomieniu odbiorców usług o tych ograniczeniach. W ocenie organu nadzoru ta regulacja narusza w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 18 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy, w regulaminie określa się sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tymczasem ta regulacja § 17 ust. 2 uchwały określa nie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody, do czego była upoważniona, ale warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru spowodowanego wystąpieniem klęski żywiołowej, czyli przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego ograniczenia. Wojewoda wskazuje, że warunki te podlegają określeniu w zezwoleniu na prowadzenie działalności, wydawanym na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Jak stanowi art. 18 pkt 6 ustawy, zezwolenie powinno określać w szczególności warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody. Zatem rada zamieszczając w przedmiotowej uchwale regulację wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz stanowiła w zakresie zastrzeżonym przez ustawodawcę do określenia w zezwoleniu wydawanym przez Prezydenta Miasta Lubina. Co więcej, również z ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) nie wynika dla rady upoważnienie do stanowienia w zakresie wprowadzania określonego rodzaju ograniczeń w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej. Wprawdzie zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, podobnie, na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca przyznał wójtowi uprawnienie do wydania przepisów porządkowych w przypadku nie cierpiącym zwłoki, niemniej jednak, w ocenie organu nadzoru, zapis § 17 ust. 2 uchwały nie może zostać uznany za określenie przez radę przepisów porządkowych. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki wynikające z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniające wydanie tych przepisów.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej uwzględnienie w całości, uznając argumentację skargi za słuszną. Nadto, w tejże odpowiedzi Rada Miejska w Lubinie wskazała, że w dniu 22 października 2013 r. podjęła uchwałę nr XLIII/325/13 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Lubin uwzględniając wszystkie argumenty wojewody i uchylając kwestionowany akt prawny w całości.

Po uzyskaniu informacji (k. 36 akt sądowych), że skarżona uchwała była wykonywana w okresie obowiązywania Wojewoda Dolnośląski podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 30 października 2012 r. (nr XXIX/223/12), podjęta w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Lubin. W podstawie prawnej kwestionowanej uchwały organ wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 z późn. zm.)

Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz z sieci tej korzystające, a sama uchwała reguluje prawa i obowiązku tych podmiotów. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, niepubl., dostępny w CBOSA). W konsekwencji, uznając zatem zasadność skargi organu nadzoru, sąd rozpoznał sprawę merytorycznie i doszedł do przekonania, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Z kolei art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dodać jeszcze wypada, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie zaś z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego i powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2. Przytoczona regulacja stanowi równocześnie o dopuszczalnym zakresie delegacji ustawowej. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 244/11, LEX nr 795646, teza 2 zdanie pierwsze i drugie).

Mając na względzie powołane przepisy ustawy zasadniczej i wskazanych ustaw, za niezgodny z prawem należy przede wszystkim uznać § 4 zaskarżonej uchwały. Trzeba bowiem dalej podnieść, że podjęcie uchwały na podstawie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym.

W nawiązaniu do dotychczasowych rozważań trzeba także dodać, że przepis § 4 kontrolowanej uchwały zamieszczony został w rozdziale 2 aktu, zatytułowanym "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Normodawca gminny wskazał w nim, że minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie o zaopatrzenie w wodę. Umowa winna także określać maksymalne ilości oraz poziom zanieczyszczeń w dostarczanych przez odbiorcę usług ściekach przemysłowych, wynikający z posiadanych przez przedsiębiorstwo możliwości technicznych, technologicznych i ekonomicznych ich oczyszczenia. Ustęp 1 tego paragrafu wskazuje, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowym wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007r., Nr 61, poz. 417 z późn. zm.), zaś ustęp 2 zobowiązuje przedsiębiorstwo do regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Informacja ta publikowana jest na stronie internetowej przedsiębiorstwa oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie przedsiębiorstwa.

Zdaniem sądu, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że takie określenie nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, co powoduje wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego. Lektura skarżonego aktu, tak rozdziału mającego określać minimalny poziom usług (w którym umieszczono tylko jeden, zakwestionowany, § - 4), jak i pozostałej treści uchwały jednoznacznie wskazuje, że tego niezbędnego elementu prawodawca gminny w ogóle w treści uchwały nie zawarł. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż unormowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to rada gminy nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić. Wskazany przepis ustawy daje radzie gminy wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego. Celem omawianej delegacji ustawowej jest - zdaniem sądu - nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług, w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Inaczej mówiąc, daje to mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego minimalnego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym usług w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Rada gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług musi jej przestrzegać. Inaczej mówiąc, organ uchwałodawczy gminy ma normatywny obowiązek w uchwale w sprawie przyjęcia regulaminu, w sposób w miarę precyzyjny określić minimalny poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie stanowią bowiem o minimalnym poziomie usług postanowienia § 4 uchwały, odsyłające do treści zawieranej między stronami umowy oraz powszechnie obowiązujących aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Z dotychczasowych rozważań wynika, że, z woli ustawodawcy, powinno być odwrotnie: to w umowach przedsiębiorstwo ma umieszczać zapisy, będące realizacją unormowań uchwalonych w akcie prawa miejscowego.

Nie sposób także uznać, że wypełnienie delegacji ustawowej stanowi zobowiązanie przedsiębiorstwa wod-kan w kontrolowanej uchwale do regularnego informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść artykułu 12 ust. 5 ustawy, który nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ogólny obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. "Chodzi oczywiście o jakość wody faktycznie dostarczanej, a nie tylko o wymagania określone prawem. Wydawać by się mogło, że dla wykonania tego zadania organ wykonawczy powinien być informowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązek tego rodzaju obciążający przedsiębiorstwo powinien zatem zostać sprecyzowany w zezwoleniu na prowadzenie działalności. W przypadku, gdy działalność prowadzi gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej i zezwolenie nie jest udzielane, organ wykonawczy gminy powinien korzystać z ogólnych uprawnień kierowniczych i kontrolnych przysługujących mu na podstawie ustawy samorządowej" (vide Jerzy Rotko Komentarz do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, LEX). W efekcie rada gminy nie miała kompetencji aby cytowane wcześniej unormowanie wprowadzić do uchwały ustanawiającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Trzeba jeszcze dodać, że nawet gdyby przyjąć, że samo zobowiązanie do informowania na bieżąco mieszkańców o jakości wody można by uznać za określenie minimalnego poziomu usług, to pozostaje nie unormowana jakość tych usług w zakresie odprowadzania ścieków, zatem także i w takim przypadku należy przyjąć, ze norma ustawowa nie została wypełniona.

Odnosząc się dalej do zakwestionowanych uregulowań, trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W rozpoznawanym przypadku, bez wyraźnego umocowania ustawowego organ stanowiący gminy dokonał modyfikacji obowiązku organu wykonawczego nałożonego ustawą, czego nie sposób uznać za określenie minimalnego poziomu usług w świetle ustawy i na co brak jest delegacji ustawowej. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy i stąd też okoliczność ta przesądza o tym, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Reasumując tę część rozważań należy zgodzić się z dalszymi wywodami skargi, że minimalny poziom usług nie został też określony w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Można bowiem jeszcze raz podkreślić, że nie stanowi wypełnienia obowiązku ustawowego odwołanie się przez radę w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa, ani odesłanie do umów zawieranych między przedsiębiorstwem, a odbiorcami usług. W efekcie rację ma, zdaniem sądu, organ nadzoru, że w zakresie określenia minimalnego poziomu usług, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, kwestionowany regulamin nie realizuje w ogóle upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że w regulaminie znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w art. 19 ust. 2, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Niewyczerpanie zakresu podstawowego skutkuje ułomnością regulaminu, stanowiącą istotne naruszenie prawa.

Przechodząc do dalszych, zakwestionowanych skargą unormowań, należy dodać, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.z.o.s. z dnia 7 czerwca 2001 r. , regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tymczasem, w regulaminie - w rozdziale 3, zatytułowanym szczególne warunki oraz tryb zawierania oraz rozwiązywania umów - opisano warunki i tryb rozwiązywania umowy (§ 5 ust. 4 i 5). Delegacja ustawowa dla rady gminy, wynikająca z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy (który został przywołany wcześniej), daje organowi stanowiącemu gminy delegację do określenia w uchwale podjętej w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zatem brak jest podstaw prawnych do regulowania, a co z tym idzie narzucania stronom umów cywilnoprawnych, także zasad ich rozwiązywania (ust. 4, 5 7 8 i 9 § 5 uchwały), a także narzucenia w uchwale szczegółowych obowiązków stron, jakie w tych umowach winny się znaleźć (§ 5 ust. 6 i 9). Za przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 normy kompetencyjnej, niezgodne z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji, należy także uznać ingerencję rady gminy w postanowienia umowne (między przedsiębiorstwem a odbiorcami usług) w zakresie określenia w § 6 kontrolowanej uchwały obowiązku określenia w umowach dotyczących odprowadzania ścieków unormowań, zawartych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych z dnia 14 lipca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 964) oraz ekonomicznych i technologicznych możliwości oczyszczania ścieków. W tej kwestii w całości pozostają aktualne wcześniejsze rozważania dotyczące braku kompetencji dla rady gminy w zakresie ingerencji w samą treść zawieranych przez przedsiębiorstwo wod-kan umów. To ustawodawca w art. 6 ust. 6 ustawy określił jakie (posługując się sformułowaniem - w szczególności - czyli mamy tu do czynienia z katalogiem otwartym) postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Paragraf 7 ust. 3 kwestionowanej uchwały stanowi, że wniosek, składany przez właściciela/zarządcę budynku wielolokalowego o zawarcie umów z osobami korzystającymi z lokali powinien dodatkowo zawierać w szczególności: wykaz osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem, oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic pomiędzy ilością wody wykazaną na wodomierzu głównym a sumą zużyć ustalonych w oparciu o wskazania podliczników oraz obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat (np. opłata abonamentowa), określenie lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych wody wraz z wykazem zainstalowanych przyrządów pomiarowych (podliczników). W tym zakresie należy stwierdzić, że kwestie te uregulował ustawodawca w art. 6 ust. 5 i art. 6 ust. 6 ustawy wskazując, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą, z tym że przewiduje także ewentualność zawarcia umowy na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą z lokalu, na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego. W konsekwencji należy się zgodzić z tezą organu nadzoru, zawartą w skardze, że wymóg uzyskania odrębnej zgody na zawarcie takiej umowy, z własnoręcznym podpisem nie znajduje podstawy prawnej, zatem nałożenie takiego obowiązku nie mieściło się w ramach upoważnienia ustawowego.

Z kolei w rozdziale 5 uchwały, zatytułowanym "warunki przyłączania do sieci" w § 11 ust 3 rada uchwaliła, że do wniosku należy dołączyć: dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. W przywoływanej w niniejszej sprawie wielokrotnie normie kompetencyjnej (art. 19 ust. 2 ustawy) ustawodawca wymienia co powinien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Analiza art. 19 ust. 2 pp. od 1 do 9 wskazuje, że żadne z tych unormowań nie upoważniają rady gminy do określenia warunków innych, niż określone w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych, zatem i w tym zakresie mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Podobnie unormowanie zawarte w § 13 kontrolowanej uchwały, w którym postanowiono, że dokumentacja projektowa przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej podlega uzgodnieniu przez przedsiębiorstwo. Wskazany przepis 13 w ust. 2 stanowi, że przedsiębiorstwo wydaje pisemne uzgodnienie w terminie 21 dni od daty złożenia dokumentacji projektowej. Z kolei w § 13 ust. 4 rada postanowiła, że przed zasypaniem przyłącza należy wykonać operat geodezyjny, w zakresie wskazanym przez przedsiębiorstwo w technicznych warunkach podłączenia. Komplet dokumentacji geodezyjnej w formie analogowej i cyfrowej dostarcza się przedsiębiorstwu przy odbiorze technicznym.

W tym zakresie należy mieć na względzie, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym art. 6.

Na koniec umówienia wymaga treść § 17 ust. 2 regulaminu, stosownie do którego w czasie trwania klęski żywiołowej przedsiębiorstwo ma prawo wprowadzić ograniczenia w konsumpcji wody, po zawiadomieniu odbiorców usług o tych ograniczeniach. Omawiając tę kwestię należy wskazać na treść art. 18 ust. 1 ustawy, który określa jakie elementy winno zawierać zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, umieszczając wśród nich pod pozycją 6) warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru.

W konsekwencji trzeba powiedzieć, że rada tym unormowaniem, po raz kolejny, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz unormowała kwestię zastrzeżoną przez ustawodawcę do określenia w zezwoleniu wydawanym przedsiębiorstwu, w trybie ustawy.

Ubocznie wypada jeszcze zauważyć, że mimo iż zaskarżona uchwała została uchylona przez organ, nie czyni to bezprzedmiotowym jej kontrolę sądową. Uchylenie zaskarżonej uchwały miało wyłącznie skutek ex nunc, tj. na przyszłość, natomiast jak wynika z korespondencji między organem nadzoru, a Prezydentem Lubina zakwestionowana uchwała była wykonywana w okresie jej obowiązywania, zatem eliminacja kontrolowanego aktu ze skutkiem ex tunc jest niezbędna. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przepis obowiązuje w systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały TK: z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, niepubl., dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, a p. III w art. 200 ustawy.