II SA/Gl 1363/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. A. B. jako najemca lokalu przy ul. [...] w K., wystąpiła o wymeldowanie z pobytu stałego w tym lokalu wnuka A. B., bowiem jego rodzice po zawarciu związku małżeńskiego w [...] r. zamieszkali w D., gdzie zamieszkiwali razem z dziećmi. Podała, że A. B. uczęszczał tam do szkoły podstawowej i średniej, zaś następnie podjął studia w K., lecz mieszka na stancjach. W kolejnym piśmie wnioskodawczyni wyjaśniła też, że w przedmiotowym lokalu nie ma żadnych rzeczy A. B. i nie ponosi on kosztów utrzymania mieszkania.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 393 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu A. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. Powołując się na wynik oględzin tego lokalu w dniu [...] r., organ I instancji ustalił, że A. B. tam nie mieszka, nie nocuje, nie stołuje się i nie koncentruje tam swoich spraw życiowych. Nadto, organ I instancji wskazał, że w toku rozprawy administracyjnej A. B. sam przyznał, że aktualnie tam nie zamieszkuje. Podał, że mieszkał tam jako dziecko z rodzicami do [...] r. Wyjaśnił też, że w okresie ostatniego półtora roku w lokalu tym zamieszkiwał kilka razy, pobyty trwały dobę, czasem dwie, a wówczas tam nocował i miał tam swoje rzeczy osobiste, ruchomości nie posiadał. Dysponował też kluczami, ale oddał je na prośbę babci ponad pół roku temu. Również przesłuchani świadkowie podali, że A. B. tam nie mieszka i nie jest im znany. Jedynie jedna z sąsiadek widywała młodego mężczyznę, wchodzącego do lokalu nr [...].

Organ administracji podał też, że w piśmie z dnia [...] r. A. B. poinformował, że centrum jego spraw życiowych znajduje się w K., gdzie pracuje i mieszka w wynajętym mieszkaniu. Natomiast administrator budynku w piśmie z dnia [...] r. podał, że A. B. nigdy nie mieszkał w lokalu nr [...].

W tym stanie rzeczy organ I instancji ustalił, że A. B. wiele lat temu opuścił przedmiotowy lokal, zaś późniejsze sporadyczne wizyty, nie mogą świadczyć o zamieszkiwaniu tam, gdyż nie stanowią pobytu stałego. Zatem, z uwagi na trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu, przewidziane w art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy.

Wreszcie, organ I instancji wskazał, że co prawda, A. B. wytoczył powództwo o przywrócenie posiadania spornego lokalu, lecz sprawa ta nie została zakończona, a o ile zostanie ono uwzględnione, zachodzić będzie podstawa do ponownego zameldowania w przedmiotowym lokalu.

Z decyzją o wymeldowaniu nie zgodził się A. B.. W odwołaniu podniósł, że organ I instancji popełnił szereg błędów co do daty pełnomocnictwa, udzielonego przez babcię, w wywiadzie środowiskowym podano błędne nazwisko sąsiada i nie uwzględniono jego wyjaśnień, zawartych w piśmie z dnia [...] r. w sprawie centrum jego spraw życiowych. Podniósł, że mieszka na terenie K. stale od [...] r., a zatem jest mieszkańcem tego miasta zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r., lecz nie może mieszkać w przedmiotowym lokalu, gdyż wymieniono nielegalnie zamki, a jego rzeczy osobiste, jak pościel, kosmetyki i ubranie, zostały wyrzucone przez A. B.-K.. W tym stanie rzeczy odwołujący się wniósł o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta K. do czasu wydania wyroku przez Sąd w sprawie naruszonego posiadania.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ prowadzący postępowanie w sprawie meldunkowej nie bada, czy spełniona została przesłanka utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, lecz jedynie ustala, czy nastąpiło zdarzenie polegające na dobrowolnym i trwałym opuszczeniu przez osobę lokalu bez dokonania wymeldowania się.

Zgodnie z przepisami wyżej wskazanej ustawy, do zameldowania osoby w określonym lokalu wymagane jest spełnienie przesłanki faktycznego zamieszkiwania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie (art. 10 ust. 1). Zameldowanie osoby spełniającej powyższą przesłankę następuje w formie czynności materialno-technicznej, na podstawie prawidłowo wypełnionego i podpisanego formularza "zgłoszenie pobytu stałego", poprzez rejestrację faktu zameldowania w gminnym zbiorze meldunkowym. Z treści art. 14 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że zgłoszenie urodzenia dziecka dokonane we właściwym urzędzie stanu cywilnego zastępuje zameldowanie. Datą zameldowania dziecka jest data sporządzenia aktu urodzenia. Zameldowania dokonuje organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego matki dziecka lub tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa, a w przypadku braku miejsca pobytu stałego - organ właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził jednak, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy A. B. w ogóle zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w K.. Wątpliwości organu wzbudziły w szczególności informacje wskazane w piśmie A. B. z dnia [...] r., w którym wskazała, że A. B. nigdy nie zamieszkiwał pod wyżej wskazanym adresem. Nadto, z pisma Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. z dnia [...]. również wynika, że A. B. nigdy nie zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w K.. Zdaniem organu, wyżej wskazane okoliczności wymagają wyjaśnienia, gdyż mogą one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest bowiem jednoznaczne, czy A. B. w dacie zameldowania na pobyt stały oraz w okresie późniejszym, zamieszkiwał w spornym lokalu, czy też nie. Organ odwoławczy wskazał, iż przez pojęcie pobytu stałego w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, za którego obowiązek meldunkowy wykonują rodzice (art. 9a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego).

W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga kwestia faktycznego zamieszkiwania A. B. w lokalu przy ul. [...] w K. z zamiarem pobytu stałego, wyrażonym przez jego rodziców w dacie zameldowania oraz w okresie późniejszym. Odwołujący wskazał bowiem, że od 2010 r. do chwili wymiany zamków w drzwiach wejściowych w spornym lokalu zamieszkiwał w nim. Stąd też powyższe kwestie powinny zostać wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości w toku postępowania dowodowego, bowiem obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie meldunkowej jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie po uprzednim przeprowadzeniu dokładnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, polegającego na zebraniu materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa) i jego ocenie przy zachowaniu zasad określonych w art. 80 i 81 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, od wyników poczynionych ustaleń będzie zależeć prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania w lokalu. Ponadto, jeżeli w dalszym toku postępowania znalazłby potwierdzenie fakt, iż A. B. nie zamieszkiwał w spornym lokalu w dacie zameldowania oraz w okresie późniejszym, to w tej sytuacji nie mogłoby dojść do wymeldowania strony z pobytu stałego, wobec braku spełnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego. Natomiast wówczas zachodziłyby przesłanki do weryfikacji błędnie dokonanej czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały. Dokonanie zameldowania pomimo niespełnienia wymagań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, czyni czynność zameldowania wadliwą od samego początku (ex tunc) i daje podstawy do uchylenia tej czynności materialno- technicznej. Czynność zameldowania ma potwierdzić istniejący stan faktyczny, a więc dana osoba winna najpierw zamieszkać w danym lokalu, a następnie dokonać zameldowania w nim. Wymeldowanie zaś może dotyczyć tylko osoby prawidłowo zameldowanej (wyrok WSA z 15 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 65/06).

Postępowanie o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o wymeldowanie. Są to dwie różne instytucje prawne i o ile decyzja o wymeldowaniu wywiera skutki ex nunc, o tyle decyzja o uchyleniu czynności technicznej zameldowania skutkuje ex tunc powodując, iż zameldowanie uważa się za niebyłe od samego początku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2256/01).

Organ odwoławczy wskazał też, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien w sposób jednoznaczny zbadać, czy A. B. w dniu zameldowania spełniał przesłankę przebywania i zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w K., wynikającą z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach, czy też nie oraz czy zamieszkiwał w spornym lokalu z zamiarem pobytu stałego w okresie późniejszym. Następnie należy podjąć stosowne czynności w celu odzwierciedlenia stanu rzeczywistego przebywania A. B. pod wskazanym adresem. W celu ustalenia powyższych okoliczności należy przesłuchać świadków (sąsiadów oraz inne osoby mogące mieć wiadomości w sprawie - w tym K. B. oraz A. B.), zwrócić się o stosowne wyjaśnienia do Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. oraz ustalić inne okoliczności mogące mieć znaczenie w sprawie.

Jeżeli organ I instancji w sposób jednoznaczny ustali, że A. B. zamieszkiwał w dacie zameldowania lub w okresie późniejszym w tym lokalu to powinien dokonać oceny, czy w aktualnym stanie prawnym zachodzą przesłanki uzasadniające wymeldowanie ww. ze spornego lokalu.

Skargę na decyzję ostateczną wniosła A. B., zarzucając naruszenie jej interesu prawnego przez błędne przyjęcie, że A. B. nie może zostać wymeldowany z pobytu stałego w lokalu nr 3 w K. przy ul. Sienkiewicza 20, pomimo że jego miejscem pobytu stałego jest miejscowość D. nr [...], gm. R., a także nakazanie organowi I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny przesłanek umożliwiających zameldowanie, podczas gdy kwestie te zostały już zbadane w postępowaniu przed tym organem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, skarżąca podniosła, że nawet gdyby podzielić stanowisko Wojewody, to decyzja o wymeldowaniu sanowałaby błędną czynność materialno-techniczną zameldowania w przedmiotowym lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Uczestnik postępowania Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. pismem z dnia [...] r. przychylił się do skargi, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa. Jego zdaniem, Wojewoda wydał decyzję kasatoryjną z pominięciem aktualnego brzmienia art. 138 § 2 kpa, bez podjęcia próby wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, a także bez uwzględnienia treści art. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z daty zameldowania. Zdaniem uczestnika postępowania, nielogiczna jest też koncepcja prawna organu odwoławczego, a ponadto organ ten nie odniósł się do dowodów, przeprowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji.

Uczestnik postępowania A. B. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem art. 138 § 2 kpa – w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli objęta odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Tymczasem wbrew zarzutom skargi i uczestnika postępowania KZGM w K., prawidłowo organ odwoławczy wskazał na różnice prawne i odmienność instytucji wymeldowania (art. 15 ust. 2 ustawy, wyżej powołanej) oraz anulowania wadliwej czynności materialno-technicznej zameldowania (art. 47 ust. 2 tej ustawy). Trafnie bowiem zauważył organ, którego działanie zaskarżono, że zachodzi wewnętrzna sprzeczność pomiędzy żądaniem wniosku skarżącej a jego uzasadnieniem. Domagając się wymeldowania A. B. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, skarżąca jako jego najemca podała, że nigdy on tam nie mieszkał i nie mieszka. Natomiast uczestnik postępowania A. B. w toku postępowania administracyjnego podał, że mieszkał w spornym lokalu jako dziecko do [...] r. Organ I instancji tej istotnej spornej okoliczności jednak nie wyjaśnił, bowiem w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego. W szczególności, nie przesłuchano ani samej skarżącej, ani też rodziców A. B.. Jest przy tym oczywiste, że dziecko może nie pamiętać, bądź błędnie oceniać fakty z okresu dzieciństwa. Co więcej, z akt postępowania (dokumentów przedstawionych przez A. B.), wynika też, że urodził się on [...] r. we W.. Zatem dane te korelują z twierdzeniem skarżącej, że rodzice A. B. w [...] r. po ślubie wyprowadzili się do D.. Nie ma też racji uczestnik postępowania KZGM w K., że do zameldowania wystarczał w ówczesnym stanie prawnym 3-dniowy pobyt w danym lokalu. Zameldowanie na pobyt stały wymagało bowiem spełnienia przesłanki w postaci zamiaru stałego w nim przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy – w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. – Dz. U. Nr 26, poz. 132). Wbrew zarzutom skargi, naprawienie błędu (wady) w postaci wadliwego zameldowania, nie można zaś usunąć w postępowaniu o wymeldowanie z uwagi na różne przesłanki stosowania obydwu instancji prawnych. Wydanie decyzji o wymeldowaniu następuje w razie opuszczenia miejsca stałego pobytu. Oczywiście, o ile organ odwoławczy dysponował instrumentami w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa i w tym zakresie możliwe było przesłuchanie skarżącej, jak i rodziców uczestnika postępowania A. B., to wszak należy uwzględnić fakt, iż mógł on wskazać inne fakty i dowody na okoliczność, na którą zwrócił uwagę dopiero organ odwoławczy.

W konsekwencji, bez naruszenia gwarancji procesowych stron i zasady dwuinstancyjności postępowania nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, bowiem niezbędne było wyjaśnienie kwestii, które wynikały z wniosku o wymeldowanie, a które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Organ ten skoncentrował się bowiem na ustaleniu stanu faktycznego z daty orzekania, pomijając okoliczności, wskazane we wniosku o wymeldowanie. Jednoznaczne ustalenie, że A. B. nigdy nie mieszkał w spornym lokalu, winno bowiem prowadzić do anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały, a nie – do wydania decyzji o jego wymeldowaniu, czego domagała się skarżąca. Skoro organy administracji zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa), nie sposób ferować zarzutu, że zaskarżona decyzja kasatoryjna doprowadzić może do konieczności wdrożenia kolejnego postępowania. Zaskarżona decyzja nie narusza też art. 8 i 80 kpa, skoro skarżąca złożyła wniosek o wymeldowanie, zaś organ I instancji z pominięciem obowiązków, wynikających z art. 9 kpa, nie wskazał stronie na istotne kwestie prawne. Sąd administracyjny nie podzielił też zarzutów co do naruszenia przez organ odwoławczy wymogu należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). Organ odwoławczy wskazał bowiem, jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaś jego obowiązkiem nie jest wskazanie wyczerpująco katalogu środków dowodowych.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez organ odwoławczy regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

sw