II SA/Gl 1156/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] r. nr [...], którą umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] w budynku handlowo - usługowo - magazynowym na posesji przy ul. [...] w C.

Postępowanie w sprawie zostało poprzedzone pismem M. K.

i I. K. z dnia [...] r., w którym podnieśli, że "A" Spółka Jawna podjęła w budynku zlokalizowanym na wskazanej posesji działalność niezgodną z jego przeznaczeniem. Budynek przeznaczony jest na działalność handlowo – usługowo – magazynową, prowadzona w nim jest produkcja osłon z jelit naturalnych, połączona z ich oczyszczaniem. Zlokalizowany w zabudowie mieszkaniowej zakład jest źródłem bardzo dużych uciążliwości. Zwrócono uwagę, że w przeszłości potwierdzono już fakt szlamowania w zakładzie jelit. Mimo zapewnień WIOŚ, że czynności tych zaniechano, uciążliwości się ponawiają, zwłaszcza w okolicach przywożenia jelit w beczkach. Wielokrotnie także w przeszłości udrażniano kanalizację na ulicy [...], która w związku ze ściekami wprowadzonymi przez zakład ulegała zatykaniu i także była źródłem smrodu. Ponieważ uciążliwości nadal się utrzymują, istnieje podstawa do zarzutu, że nadal obiekty są użytkowane niezgodnie z ich przeznaczeniem, zaś czynności są wykonywane w dni wolne od pracy i w nocy, aby uniknąć ich ujawnienia.

Natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. pismem

z [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. poinformował, że prawdopodobnie w obiekcie przy ul. [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na produkcyjne, związane z kaszlowaniem, szlamowaniem, odwracaniem jelit zwierzęcych. Mimo pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Delegatura w C. z [...] r. informującego o zaprzestaniu przez zakład z dniem [...] r. szlamowania jelit zwierzęcych, działalność ta prawdopodobnie jest nadal prowadzona, albowiem ponawiane są interwencje mieszkańców. Wskazano też, że "B" Spółka Akcyjna pismem z [...]r. zapowiedziało zamurowanie przyłącza kanalizacji z posesji Spółki.

Pismem z [...] r., powołując się na zawiadomienie PPIS

w C. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowo – magazynowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zawiadomił o przeprowadzeniu oględzin obiektu. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że w pomieszczeniu nr [...] (wg zatwierdzonego projektu budowlanego - magazyn osłonek naturalnych) odbywa się szlamowanie jelit. Zgodnie z decyzją nr [...] z [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w obiekcie odbywać się miała sprzedaż artykułów spożywczych i przypraw przetwórstwa mięsnego oraz magazynowanie, konfekcjonowanie i sprzedaż jelit do przetwórstwa mięsnego. Przeprowadzona kontrola wykazała, że w pomieszczeniu nr [...] budynku handlowo - usługowo - magazynowego doszło do zmiany sposobu użytkowania polegającej na prowadzeniu procesu szlamowania jelit. Ponieważ inwestor ww. zmiany sposobu użytkowania nie zgłosił właściwemu organowi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem nr [...] z [...] r. wstrzymał użytkowanie pomieszczenia nr [...], gdzie prowadzono szlamowanie oraz nakazał firmie “A" Spółka Jawna dostarczenie w terminie do [...] r. dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Pismem z [...] r. Zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii

w C. poinformował PINB dla miasta C., że w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę zakładu “A" Spółka Jawna przy ul. [...]. Jak ustalono, usuwanie błony śluzowej wewnętrznej jelit zwierzęcych, będące częścią procesu technologicznego określanego jako szlamowanie, nie jest prowadzone w zakładzie. Pomieszczenie i sprzęt służący do przedmiotowej produkcji nie nosiły znamion użytkowania, były umyte i zdezynfekowane. Ponadto pismem z [...] r. Pan T. H. poinformował PINB dla miasta C., że w budynku handlowo - usługowo - magazynowym przy ul. [...] nie jest prowadzony proces szlamowania jelit, zaś linia technologiczna służąca do tego celu została usunięta z obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją nr [...] z [...] r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] w budynku handlowo - usługowo - magazynowym na posesji przy ul. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. znak [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność zbadania, czy w budynku handlowo - usługowo - magazynowym nie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania. W kwestii tej PINB dla miasta C. prowadził działania w związku z pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa UM z dnia [...] r. dotyczącym działalności zakładu. W piśmie powyższym zwrócono uwagę, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Wydział Administracji Architektoniczno - Budowlanej UM C. w sprawie rozbudowy budynku handlowo – usługowo - magazynowego na posesji przy ul. [...] nie prowadzono postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, gdyż zdolność produkcyjna zakładu założona w projekcie budowlanym była niższa niż [...] ton rocznie ([...]tony miesięcznie). Zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 86 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) wielkość produkcji poniżej 50 ton rocznie nie kwalifikowała tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii znak [...] z dnia [...] r. wskazano, że roczna produkcja zakładu wynosi ok. [...] ton. W związku z powyższym zwrócono się do PINB dla miasta C. o podjęcie działań pod kątem ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku przedmiotowego zakładu, gdyż zwiększenie produkcji spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska, tj. zwiększenie emisji do poszczególnych komponentów środowiska - w tym m.in. zwiększenie ilości ścieków

i odpadów.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] r. T. H. zakwestionował wielkość produkcji w zakładzie przy ul. [...] w C. określoną w ww. piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii oświadczając, że wielkość [...] ton rocznie obejmuje ilość produktów przetwarzanych, przewożonych, magazynowanych i konfekcjonowanych we wszystkich miejscach prowadzenia działalności przez firmę “A" Spółka Jawna Obecnie takich miejsc prowadzenia działalności jest w całej Polsce [...]. Wielkość podana w piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. została określona zgodnie z prawem weterynaryjnym, które obejmuje nadzór nad działalnością całości firmy i dotyczy całej masy towarowej w zakresie nie tylko przetwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego ale również ich przewozu

i składowania. A zatem ilość [...] ton rocznie nie jest ilością jelit przetwarzanych

w zakładzie w C. przy ul. [...]. Ponadto T. H. przedstawił w trakcie kontroli pismo z dnia [...] r. skierowane do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w C. zawierające informację, że firma “A" Spółka Jawna surowiec pozyskuje bezpośrednio

w zakładach ubojowych, gdzie jelita są wypróżniane z treści pokarmowej

i nieczystości, następnie konserwowane i przewożone do zakładu w C. przy ul. [...]. Jedynie część masy towarowej tj. jelito cienkie poddawane jest kontroli jakości, konfekcjonowaniu, zliczaniu i pakowaniu. W piśmie powyższym firma “A" Spółka Jawna informuje, że w zakładzie w C. przy ul. [...] "wyprodukowano produktu finalnego" [...] ton w roku [...], zaś w pierwszych trzech kwartałach [...] roku [...] tony. Łączna produkcja w oddziałach wynosi ok. [...] ton tygodniowo. Towar ten składowany jest w zakładzie w C. przy ul. [...], jednakże tylko jego część poddawana jest dalszej obróbce.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zwrócił się z prośbą do Powiatowego Lekarza Weterynarii

o ustosunkowanie się do informacji zawartych w ww. piśmie z [...] r. oraz o odpowiedź na pytanie, jaka jest ilość jelit przetwarzanych w zakładzie firmy “A" Spółka Jawna w C. przy ul. [...] (dotyczyć to miało wyłącznie procesów powodujących zwiększenie ilości ścieków / odpadów, nie zaś przewożenia czy składowania produktów pochodzenia zwierzęcego). Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. pismem z [...] r. znak [...] poinformował, że wielkość produkcji w przedmiotowym zakładzie "polegajaca na obróbce, konfekcjonowaniu osłonek naturalnych (jelit, pęcherzy, żołądków) mająca wpływ na ilość ścieków i odpadów w [...] r. wyniosła [...] kg".

Ponowna kontrola w zakładzie firmy “A" Spółka Jawna przy ul. [...] w C. przeprowadzona została w dniu [...] r. przy współudziale przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w C. lekarza weterynarii H. G. Stwierdzono, że w pomieszczeniu nr [...] nie jest prowadzony proces szlamowania jelit (urządzenia służące do tego celu zostały zdemontowane i usunięte). Zgodnie

z zatwierdzonym projektem budowlanym w powyższym pomieszczeniu znajdował się magazyn osłonek naturalnych.

Odnośnie istnienia pomieszczenia nr [...] stwierdzono, że powstało ono przez podzielenie ścianą pomieszczenia nr [...] (co nastąpiło przed oddaniem budynku do użytkowania). Projektant naniósł powyższą zmianę na rzucie przyziemia, uznając przedmiotowe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego za nieistotne

w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Na rzucie przyziemia projektant zaznaczył również jako nieistotne odstępstwo w zakresie drzwi od strony południowej.

W piśmie do PINB z [...] r. M. K. i A. K. odniosły się również do kwestii użytkowania pomieszczeń innych niż oznaczone nr [...]. Wnioskodawczynie zwróciły uwagę na prowadzenie procesu kalibrowania w pomieszczeniu nr [...] uznając, że nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. Organ nadzoru budowlanego przyjął, że powyższe pomieszczenie w projekcie budowlanym wymienione jest pośród pomieszczeń produkcyjnych i przeznaczone jest do konfekcjonowania osłonek naturalnych. Ponieważ kalibrowanie polega na pomiarze średnicy jelit, nie można uznać, iż powyższy proces prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska, czy też wielkości lub układu obciążeń (zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego). Ponadto w części sanitarnej projektu budowlanego (załącznik nr 3) na stronie nr 2 kalibrowanie wymienione jest jako jeden z procesów jakim poddawane będą jelita w budynku handlowo – usługowo - magazynowym. Nie można zatem uznać, że w powyższym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W kwestii zmiany sposobu użytkowania "przechowalni produktów suchych pakowanych" ustalono, że pomieszczenie takie nie występuje w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Ponieważ kontrola w dniu [...] r. w budynku handlowo - usługowo - magazynowym przy ul. [...] w C. wykazała, że proces szlamowania jelit nie jest prowadzony w pomieszczeniu nr [...] i jest ono użytkowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym PINB dla miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] w budynku handlowo – usługowo - magazynowym na posesji przy ul. [...] w C. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentacji projektowej.

Po otrzymaniu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii projektu budowlanego w dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny z udziałem Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz lekarza weterynarii

z PIW w C.

W wyniku poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...], podając w podstawie prawnej art. 104 i 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że umorzenie jest skutkiem bezprzedmiotowości postępowania, albowiem postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutu zmiany sposobu użytkowania żadnego z pomieszczeń budynku. Kontrolą objęto wszystkie pomieszczenia.

Odwołanie od decyzji złożyli M. K., I. K., D. D., M. D., A. K. i M. K., zarzucając braki w postępowaniu wyjaśniającym i niewłaściwą ocenę ustaleń. Zwrócili uwagę, że nie przeprowadzono wystarczającej analizy protokołów z kontroli WIOŚ i Sanepidu,

a także nie zwrócono się o nadesłanie dokumentacji projektowej. Nadto ograniczenie postępowania wyłącznie do pomieszczenia nr [...] świadczy o lekceważeniu przez organ problemu i wniosków stanu dotyczących pomieszczeń, w których dokonywana jest obróbka jelit.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane rozstrzygnięcia. Stwierdził, że podziela pogląd organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania i zasadności jego umorzenia. Inwestor zaprzestał działalności produkcyjnej. Legalny sposób użytkowania budynku określono na podstawie dokumentacji projektowej. Zawężenie postępowania do pomieszczenia nr [...] wynika z faktu, że w wyniku pierwszych oględzin stwierdzono zmianę jego sposobu użytkowania. Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania w stosunku do czynności, których użytkowanie odpowiada pozwoleniu.

Z akt sprawy wynika, że na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] i [...] w C. zlokalizowany jest budynek usługowo - handlowo - magazynowy, objęty pozwoleniem na użytkowanie w zakresie "konfekcjonowania jelit". Według wydanego pozwolenia na rozbudowę, konfekcja będzie polegała na przepakowaniu i ewentualnej kalibracji jelita. Strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wyżej wskazanego budynku, które przejawiać miało się "produkcją osłonek z jelit naturalnych". Podczas pierwszej kontroli organ powiatowy stwierdził, że wyłącznie w pomieszczeniu nr [...] nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W tym też zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć także nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074).

Organ uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyż zgodnie z pismem z dnia [...] r., znak [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. wielkość produkcji w przedmiotowym zakładzie polegająca na obróbce, konfekcjonowaniu osłonek naturalnych i odpadów w [...] r. wynosiła 46500 kg, co wskazuje, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ponadto pomieszczenie nr [...] powstało przez podzielenie ścianą pomieszczenia nr [...], co nastąpiło przed oddaniem budynku do użytkowania. Przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola użytkowania budynku przy ul. [...] w C. wykazała, iż w pomieszczeniu nr [...] nie jest prowadzony proces szlamowania, urządzenia służące do tego celu zostały zdemontowane i usunięte. Obecnie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w pomieszczeniu tym znajduje się magazyn osłonek naturalnych. Za zgodą Powiatowego Lekarza Weterynarii w dniu [...] r. dokonano ponownych oględzin pomieszczeń produkcyjnych “A" Spółka Jawna i nie stwierdzono aby gdziekolwiek doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Wobec powyższego stwierdzono, że prowadzenie działalności przez “A" Spółka Jawna w zakresie usług, handlu i magazynowania branży spożywczej nie łączy się ze zmianą wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunków. Sposób użytkowania przedmiotowego budynku określono

w pkt 11. "Technologia" Projektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu rozbudowy budynku handlowo - usługowo - magazynowego, w którym zapisano, iż "zakład będzie się zajmował konfekcjonowaniem jelit. Konfekcja polegać będzie na przepakowaniu i ewentualnej kalibracji jelita. Część wyrobów będzie przeznaczona do bezpośredniej odsprzedaży. Praca jednozmianowa. Zatrudnienie około [...] kobiet i mężczyzn z czego około połowa zatrudniona w części biurowej." W części sanitarnej projektu określono, iż proces konfekcjonowania osłonek polegać będzie na przepakowaniu osłonek naturalnych z beczek do mniejszych opakowań jednostkowych, pakowaniu próżniowym z odpowietrzeniem, pakowaniu transportowym, przechowywaniu i sprzedaży. Natomiast "tubowanie czyli marszczenie jelit z kalibrowaniem polegać będzie na usuwaniu soli, nawadnianiu i wybielaniu, kalibrowaniu, pakowaniu, zalewaniu solanką, zamykaniu z odpowietrzeniem, pakowaniu w opakowania zbiorcze, magazynowaniu i sprzedaży. Ścieki technologiczne odprowadzane zostaną do trzech bezodpływowych zbiorników ścieków o pojemności [...] m2 każdy, połączonych szeregowo". Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż Inwestor zaprzestał działalności produkcyjnej, co potwierdził obecny na oględzinach Powiatowy Lekarz Weterynarii w C.

Wskazano też, że budowa szamba oraz kanalizacji wentylacyjnej stanowi odrębny przedmiot postępowania.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji wnieśli M. K., I. K. i T. K., D. D. i M. D., A. K. i M. K. Skargi D. i M. D. oraz A. i M. K. zostały odrzucone prawomocnym postanowienie WSA w Gliwicach z 29 lipca 2012 r. sygn. II SA/Gl 1156/13, rozpoznaniu podlegała zatem skarga M. K., I. K. i T. K.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7,8,10 § 1, 77 § 1, 78 § 1, § 79 § 1 i 2, 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących zgodności inwestycji z raportem oddziaływania na środowisko, naruszenie zasady czynnego udziału strony poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji

i niedopuszczenie skarżącej do oględzin prowadzonych przez PINB w C. Zgłoszono także w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, polegające na braku podstaw prawnych do wydania decyzji z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części obiektu, niezgodność tej decyzji z decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] r. o warunkach zabudowy oraz niezgodność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono także, że faktycznie istniejąca zabudowa nie odpowiada raportowi oddziaływania inwestycji na środowisko.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ celowo przewlekle prowadził postępowanie. Wyniki oględzin nie mogą być dowodem w sprawie, albowiem przeprowadzono je bez udziału stron. Ograniczając postępowanie do jednego pomieszczenia organy dokonały nieprawidłowych ustaleń dla sprawy. Deklarowana przez inwestora ilość produkcji nie jest wiarygodna. Nadto w skardze podniesiono zarzuty odnoszące się do decyzji z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie, negując jej prawidłowość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że o zamiarze przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie strony. Pierwsze

z nich, ze względu na tajemnicę produkcji, przeprowadzono jedynie z udziałem inwestora, w kolejnych strony nie skorzystały z udziału. W aktach znajduje się dokumentacja projektowa, na podstawie której ustalono legalny sposób użytkowania. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania w stosunku do tych części obiektu, których użytkowanie odpowiada prawu, ograniczono je do pomieszczenia nr [...],

w którym stwierdzono zmiany sposobu użytkowania. W zakładzie nie doszło do intensyfikacji produkcji, co potwierdziło pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii

w C. z [...] r. Oględziny z [...] r. nie potwierdziły, aby gdziekolwiek doszło do zmiany sposoby użytkowania.

Uczestniczka postępowania A. K. pismem z [...] r. wniosła o uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem,

a zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolą objęta jest konkretna decyzja. Stan faktyczny sprawy przyjęty przez organy podlega weryfikacji przez Sąd w oparciu o materiał sprawy. Prowadzenie przez Sąd własnych ustaleń faktycznych jest ograniczone, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może prowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Postępowanie takie może mieć wyłącznie charakter uzupełniający, Sąd nie może wobec tego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dokonywać ustaleń

w podstawowym i zasadnym dla sprawy zakresie. Gdy dojdzie do przekonania, że

w sprawie nie ustalono okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązany decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia faktyczne w zakresie relewantnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogą być czynione przez Sąd dopiero na etapie postępowania sądowego.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była przed organami administracji kwestia legalności użytkowania obiektu przy ul. [...]

w C. Nie budzi wątpliwości, że obiekty budowlane muszą być wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem, obowiązek taki przewiduje art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.

z 2012 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej prawem budowlanym). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Samowolna zmiana sposobu użytkowania uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Dla stwierdzenia, że do zmiany doszło, w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie legalnego sposobu użytkowania danego obiektu. Ewentualne zmiany łączy się bowiem z wykazaniem różnicy pomiędzy stanem faktycznym, a stanem legalnym, wynikającym z rozstrzygnięć administracyjnych.

Pierwsza wątpliwość, jaka powstaje w związku z tym w niniejszej sprawie dotyczy zakresu sprawdzeń. Nie można zgodzić się z tezą organów, że skoro ujawniono fakt zmiany sposobu użytkowania w stosunku do pomieszczenia nr [...], to postępowanie dotyczyło tej części budynku. Zarzuty dotyczyły funkcjonowania całości i cały budynek winien zostać objęty sprawdzeniem. Nie można zapominać, że władza administracyjna udzieliła zgody na powstanie i funkcjonowanie obiektu, określając dopuszczalne parametry jego funkcjonowania i limitując oddziaływanie, poprzez określenie jego przeznaczenia i parametrów. Ewidentnie też powstanie zakładu doprowadziło do konfliktu w społeczności lokalnej, a mieszkańcy do wielu lat skarżą się na fetor emitowany przez zakład. Materiał sprawy potwierdza zaś, że inwestor podejmował działania nie objęte uzyskanymi zezwoleniami i powodował uciążliwości. Potwierdza to wątek dotyczący kanalizacji i wpływu zakładu na jej funkcjonowanie,

a także dokonywanie szlamowania jelit zwierzęcych. Że zachowania takie miało miejsce i ponawiały się, świadczy już pismo PPIS w C. z [...] r. W tej sytuacji na władzy administracyjnej ciąży odpowiedzialność za wyegzekwowanie, aby istnienie obiektu nie naruszało warunków posiadanych przez inwestora zezwoleń.

Bezsporne jest, że po wszczęciu postępowania, w wyniku pierwszych oględzin, stwierdzono wykonywanie szlamowania jelit, co uznano za zmianę sposobu użytkowania. Skoro informowano nadto o zaprzestaniu takiej działalności

w [...] r. a stwierdzono je ponownie w [...] r., to jest to podstawa do przyjęcia, że inwestor wykorzystuje pomieszczenia zakładu w tym celu. W trakcie każdych oględzin stwierdzono przy tym obecność w zakładzie urządzeń do szlamowania, choć w dniu oględzin – zapowiadanych uprzednio – były one umyte

i nieczynne. Nawet okazjonalne podejmowanie w obiekcie czynności sprzecznych

z jego legalnym sposobem użytkowania nie może pozostać bez wpływu na ocenę stanu faktycznego. Organy winny jej dokonać z uwzględnieniem zarówno stwierdzonych faktów, jak i zasad doświadczenia życiowego. Niniejsza sprawa jest dowodem, że kwestii sposobu użytkowania obiektu nie można sprowadzić do oględzin pomieszczeń i ich stanu w dniu kontroli. Niekiedy sposób użytkowania jest uzależniony od stałego i trwałego wyposażenia pomieszczeń, i wówczas ich kontrola pozwala na stwierdzenie, jaka faktycznie jest w nich prowadzona działalność. Gdy zaś sposób użytkowania w istocie jest pochodną użycia określonych maszyn, to już sama ich obecność w obiekcie nie pozwala na stwierdzenie, że skoro podczas kontroli nie są one użytkowane, to w obiekcie nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania. Takie podejście czyniłoby bezkarnym proceder doraźnego, ale jednocześnie ponawianego wykorzystywania obiektów dla celów nie objętych legalnym użytkowaniem.

Oczywiście Sąd nie stawia tezy, że dla potwierdzenia zmiany sposobu użytkowania wystarczająca jest obecność maszyn i urządzeń taką zmianę umożliwiających. Ich obecność, w kontekście innych okoliczności, takich jak potwierdzone fakty ich użytkowania w przeszłości, wymaga jednak uwzględnienia przy ocenie stanu faktycznego, wyklucza przyjęcie braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego bez weryfikowania stanu faktycznego z użyciem innych środków, niż same oględziny. Dla ustalenia jakie czynności prowadzone są

w zakładzie pomocne być może np. zbadanie rodzaju kupowanych jelit. Nabywanie jelit nieczyszczonych, a pakowanie i sprzedaż oczyszczonych osłonek, daje podstawę do przyjęcia wniosków, ze w zakładzie musi dochodzić do, choćby okresowego, użytkowania niezgodnego z pozwoleniem. Z tych względów wnioski dotyczące sposobu użytkowania pomieszczeń zakładu wymagają ponownej weryfikacji, choćby z uwzględnieniem danych z ewidencji handlowych.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób uzasadnienia wydanych decyzji. Skoro wniosek dotyczącego zmiany sposobu użytkowania zależy od porównania stanu prawnego i faktycznego, to oba te stany winny być precyzyjnie opisane

w uzasadnieniu, celem wykazania ich zgodności lub różnic.

W niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone decyzją

z [...] r. i dotyczy budynku handlowo – usługowo – magazynowego (konfekcjonowanie jelit). W pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, jakie czynności w poszczególnych pomieszczeniach budynku mogą mieć miejsce. Przeznaczenie części pomieszczeń, określone w projekcie budowlanym, nie jest kontrowersyjne. Dotyczy to w szczególności pomieszczeń określonych jako "nieprodukcyjne" – jadalnia, szatnia, węzły sanitarne, biura itp. Precyzyjnego określenia wymagają natomiast te pomieszczenia określone jako "produkcyjne", które są związane z usługową funkcją obiektu, a nie są określone jako magazyny. Na podstawie wydanych decyzji nie da się stwierdzić, jakie czynności mające za przedmiot jelita, są w obiekcie zgodne z jego legalnym użytkowaniem. To ustalenie winno być nadto uzupełnione opisem, jakie faktycznie czynności są w pomieszczeniach prowadzone. Bez takiego zestawienia, wnioski organu, że pomieszczenia są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, nie poddaje się weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kwestiach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Zalecenia dla organów co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.