II FSK 203/12

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., III SA/Wa 426/11 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 16 listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z 22 lipca 2008 r. umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku Przedsiębiorstwa Budowlanego B. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Pismem z dnia 2010 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.) Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 56 § 1 pkt 5, § 3 oraz art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 146 § 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1361 ze zm., dalej: u.p.u.n.). W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że posiada legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia, gdyż jako członek zarządu Przedsiębiorstwa Budowlanego B. sp. z.o.o zgłaszał jej wniosek o upadłość.

Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z 28 czerwca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W., z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia takiego wniosku. Skarżący nie był stroną postępowania egzekucyjnego i nie miał prawa do żądania wszczęcia takiego postępowania. Wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego legitymację czynną do działania ma tylko zobowiązany i wierzyciel, bowiem zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. tylko tym podmiotom przysługuje złożenie środka zaskarżenia od wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ze względu na nie wskazanie przez skarżącego interesu prawnego. Organ zwrócił uwagę na treść art. 28 k.p.a. i zauważył, że skarżący powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego przekroczenie narusza jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że skarżący nie był stroną postępowania egzekucyjnego, bowiem była nią spółka z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane B.. Ponadto nie mógł zostać uznanym za uczestnika tego postępowania, a taki przymiot mógłby mieć np. wierzyciel, a więc podmiot mający interes prawny w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

2. W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił postanowieniu Ministra Finansów przepisów postępowania: art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą odmówieniem skarżącemu przymiotu strony oraz istnienia interesu prawnego niezbędnych do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię skutkującą nie wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji, podczas gdy organ posiadał wszelkie wiadomości wskazujące na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

3. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy były prezes zarządu spółki może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydanego w stosunku do spółki, którą poprzednio zarządzał. Sąd odniósł się następnie do treści art. 18 u.p.e.a. oraz art. 28 k.p.a. regulującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu ostatnio wskazany przepis nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem ustawa egzekucyjna zawiera własne konstrukcje w tym zakresie. Sąd podniósł, że o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, uprawnienia strony przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przysługują zobowiązanemu oraz wierzycielowi, który nie jest organem egzekucyjnym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego legitymację czynną do działania ma tylko zobowiązany i wierzyciel, bowiem zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. tylko tym podmiotom przysługuje złożenie środka zaskarżenia od wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Zatem przepis ten ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są nimi wyłącznie wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązany, czyli podmioty o przeciwnych interesach. Fakt, że podmioty te zostały uprawnione do wniesienia zażalenia uzasadnia także do przyjęcia, iż są one uprawnione także do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skoro ustawodawca postanowił, że tylko te podmioty są uprawnione do złożenia zwykłego środka zaskarżenia, to nieuzasadnione jest aby inne podmioty uprawnione były do złożenia nadzwyczajnego środka jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie daje takich możliwości.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona nie wykazała interesu prawnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny. Ponadto, interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Sąd w swych rozważaniach wyjaśnił pojęcia "interes prawny" oraz "interes faktyczny" i doszedł do przekonania, że postanowienie wydane w stosunku do PB B.sp. z o.o. w żaden sposób nie dotyczy praw i obowiązków wnioskodawcy i tym samym nie będzie miało wpływu na jego interes prawny.

Sąd wskazał, że wnioskodawca, mając z pewnością na uwadze art. 116 § 1, § 2 i § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997r Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8 poz.60 ze zm.), wywodzi swój interes prawny z faktu sprawowania funkcji prezesa spółki, w okresie objętym kiedy powstały zaległości. Sąd zauważył jednak, że postanowienie wydane w stosunku do spółki o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie nakłada żadnego obowiązku na wnioskodawcę. Sama potencjalna możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na członka zarządu nie uzasadnia jeszcze wystąpienia interesu prawnego. W takiej sytuacji wnioskodawca może posiadać jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uprawniałby go do wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie przeniesienia odpowiedzialności.

4. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił stosownie do art. 174pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku pomimo nieuwzględnienia, względnie niewyczerpującego rozpatrzenia całości materiału zebranego w sprawie oraz nienależytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, skutkujących błędnym ustalenie, że postanowienie wydane w stosunku do spółki o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie nakłada żadnego obowiązku na skarżącego oraz skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżący "może posiadać jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.."

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową (pozbawieniem) skarżącego przymiotu strony oraz istnienia interesu prawnego - niezbędnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji, podczas gdy w związku z art. 116 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej przedmiotowy interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko spółce z ograniczoną odpowiedzialnością posiada każdy obecny lub były członek zarządu spółki z o.o.,

2) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nie wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji, podczas gdy organy posiadały wszelkie wiadomości wskazujące na zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 § 1 k.p.a.,

3) art. 2, art. 7, art. 32 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji oczywistej nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z 22 lipca 2008 r. dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku spółki.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie w całości wyroku i uwzględnienie skargi w całości stosownie do art. 188 p.p.s.a. Strona wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

5. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nie uzasadnione. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom w art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu błędnej wykładni przepisów art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. w związku z treścią art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dostrzegł on bowiem istotę sprawy i zakreślił prawidłowo jej granice. Sąd trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec majątku Przedsiębiorstwa Budowlanego "B." spółki z ograniczona odpowiedzialnością. Nie mógł więc żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. art. 157 § 2 k.p.a.

Sąd trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, powołując przepis art. 18 k.p.a., że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania norma wypływająca z treści art. 28 k.p.a. definiująca pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż regulacje dotyczące egzekucji posługują się w tym względzie innymi określeniami. Szukać ich należy, w analizowanym stanie faktycznym, w przepisach zamieszczonych w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu organem egzekucyjnym. Stanowi o tym art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego przyjąć należy, iż rozumowanie Sądu wsparte na wnioskowaniu, że skoro do wniesienia zażalenia od orzeczenia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu organem egzekucyjnym, to środek prawny w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności tego postępowania przysługuje również tym samym podmiotom, jest prawidłowe. Prowadzi ono do konstatacji, że tylko te podmioty mają legitymacje do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, gdyż ich interesu prawnego postępowanie to dotyczy.

Zgodzić się także należy, abstrahując od treści art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że skarżący nie posiada interesu prawnego by wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec majątku Przedsiębiorstwa Budowlanego B. sp. z o. o. nie przyznaje bowiem skarżącemu żadnego prawa i nie nakłada na niego żadnego obowiązku. Postanowienie to nie dotyczy więc bezpośrednio jego praw i obowiązków. Nie można ich także wywieźć ze skutków zastosowania normy zawartej w art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, jak chce tego skarżący. Za błędne należy zatem uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności z mocy tych przepisów posiada każdy, to jest obecny i były członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepisy art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej wskazują na przesłanki odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych za zaległości podatkowe tych spółek, jak również przesłanki pozwalające wyłączyć ich z tej odpowiedzialności, a także określają zakres odpowiedzialności. Dogmatyka tych przepisów nie wskazuje na to by przeniesienie odpowiedzialności podatkowej na członka zarządu wywoływało bezpośrednie skutki w postaci nabycia przez niego jakichkolwiek praw lub obowiązków dotyczących postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postępowania zakończonego orzeczeniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec majątku przedsiębiorstwa spółki. W postępowaniu tym nie występuje więc kwestia ochrony praw osoby trzeciej, która nie tylko nie uczestniczy w tym postępowaniu, lecz której postępowanie to w ogóle nie dotyczy. Brak jest zatem w tych przepisach elementów normatywnych wskazujących na bezpośredni związek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z pozytywnymi i negatywnymi przesłankami odpowiedzialności członka zarządu spółki kapitałowej. Poszukiwanie tak odległych związków, jak czynności prowadzące do rozszerzenia odpowiedzialności podatkowej na osoby trzecie z prawem do kwestionowania orzeczeń wydanych w toku postępowania egzekucyjnego wobec przedsiębiorstwa spółki, nie może prowadzić do wykazania interesu prawnego tych osób do kwestionowania orzeczeń zapadłych w postępowaniu egzekucyjnym wobec zupełnie innego podmiotu, to jest zobowiązanego. Ten musi mieć umocowanie w prawach i obowiązkach wypływających z norm prawa materialnego i dotyczyć bezpośrednio jej praw i obowiązków.

Z przepisów art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nie wynika natomiast jakakolwiek bezpośrednia przesłanka wskazująca na interes prawny członka zarządu spółki kapitałowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Tymczasem ochrona polegająca na podjęciu przez organ administracji publicznej, a więc organ egzekucyjny określonych czynności w celu ochrony interesu prawnego danej osoby musi być uzasadniona bezpośrednim i indywidualnym charakterem praw lub obowiązków wymagających ochrony. Natomiast pośrednie związanie skarżącego ze sprawą, która zakończyła się umorzeniem postępowania egzekucyjnego nie pozwalało na złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne prowadzonego wobec majątku Przedsiębiorstwa Budowlanego "B." spółka z o.o. W brew twierdzeniom skarżącego nie doszło więc do naruszenia prawa przy ocenie jego legitymacji, jako strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne.

Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm konstytucyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej, to jest art. 2, art. 7 i art. 32 nie zostały uzasadnione. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 183 p.p.s.a., pozbawiony został możliwości ich oceny. Nie zawierają uzasadnienia także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. Wyłącza to także możliwość poddania ich sądowej kontroli.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd ten orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).