IV SA/Gl 1333/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...]w S.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w wymienionym zarządzeniu, skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o systemie oświaty. Naruszenie to polegało na pominięciu w składzie komisji, przedstawicieli organizacji związkowej. Podkreślił, że z art. 36a ust. 6 tej ustawy jednoznacznie wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: - organu prowadzącego szkołę; - organu sprawującego nadzór pedagogiczny; - rady pedagogicznej; rady rodziców; - organizacji związkowych. Dodał, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej. Z tego powodu, w jej składzie nie może zabraknąć żadnego z tych podmiotów, (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).

Ponadto podniósł, że według przeprowadzonych w sprawie ustaleń, Wójt Gminy w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. wystąpił do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. o delegowanie przedstawicieli do prac w komisjach konkursowych wyznaczając termin do dokonania tej czynności do 13 maja 2013 r. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 12 sierpnia 2013 r. Wójt poinformował, że dotychczas nie otrzymał odpowiedzi. W tej sprawie wyjaśnienia złożył także Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J., który w piśmie z dnia 6 września 2013 r. wskazał, że wytypował przedstawicieli Związku do udziału w komisji, jednakże wysłał pismo do Wójta Gminy o 1 dzień później i zgłoszenie to nie zostało przyjęte. Wojewoda podkreślił, że wyjaśnienie przedmiotowej kwestii pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanego zarządzenia. Decydującą bowiem przesłanką stwierdzenia jego niezgodności z prawem, jest brak w składzie komisji konkursowej, ustawowo określonych podmiotów.

W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wójt Gminy J. podniósł zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, związki zawodowe nie desygnowały przedstawiciela do komisji konkursowej, uniemożliwiając organowi prowadzącemu, powołanie go do składu tej komisji. Podniósł, że późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia, spowodowałaby naruszenie warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. Z powyższych powodów wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje sytuacji, w której związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela do udziału w komisji konkursowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podniósł, że niezgodne z prawdą jest zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenie Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J., w kwestii wytypowania przedstawiciela do udziału w komisji, gdyż żadne pismo w tej sprawie nie wpłynęło do Urzędu Gminy w J. Wskazał, że przepisy rozporządzenia uniemożliwiają przedłużenie terminu zgłoszenia kandydatur do komisji konkursowej, a dalsze oczekiwanie - w sytuacji, gdy żadne pismo związków zawodowych nie wpłynęło do Urzędu Gminy - uniemożliwiłoby Wójtowi przeprowadzenie konkursu. Ponadto podkreślił, że według rozumowania zawartego w rozstrzygnięciu Wojewody, każdy z podmiotów występujących w składzie komisji konkursowej, poprzez zaniechanie wydelegowania swoich przedstawicieli, mógłby skutecznie blokować przeprowadzenie konkursu. Dodał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, posiedzenie komisji konkursowej nie może odbyć się później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, a termin ten został ustalony na dzień 15 maja 2013 r. Ponadto ustalenie terminu i miejsca posiedzenia komisji ma nastąpić przez powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie powiadomienie członków komisji konkursowej nastąpiło w dniu 17 maja 2013 r.

Jednocześnie podniósł, że według przeważającego w doktrynie poglądu (wyrażonego w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty) - związek może, lecz nie musi korzystać z przysługującego mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa, ani przepisy wykonawcze nie przewidują żadnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji konkursowej. Skarżący wskazał również, że bardzo istotną okolicznością w sprawie jest fakt powierzenia stanowiska dyrektora przedmiotowej szkoły na okres 10 miesięcy, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Ponadto wymienił przepis art. 36a ust. 7 ustawy o systemie oświaty i podniósł, że w rozważanym przypadku, wymóg kworum w składzie komisji, został zachowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie wskazał, że skład komisji konkursowej został określony w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji i żadnego z wymienionych w tym przepisie podmiotów, nie może zabraknąć w jej składzie (poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie). Podniósł, że nie ma znaczenia, czy zgodne z prawdą jest oświadczenie Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J., w zakresie tego, że wytypował przedstawicieli Związku do udziału w komisji. Wobec bowiem kategorycznego brzmienia art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, to do organu prowadzącego należy powołanie komisji w prawidłowym składzie. Podkreślił, że Wójt Gminy J. wyznaczył związkom zawodowym termin do zgłoszenia kandydata do dnia 13 maja 2013 r., a już 14 maja 2013 r. wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Wskazał, że wobec tego nawet jeśliby Prezes Zarządu Oddziału ZNP wysłał pismo w terminie, to i tak Wójt, który nie czekał na ewentualne doręczenie pisma za pośrednictwem poczty – nie uwzględniłby przedstawiciela Związku w składzie komisji. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty - wyłącznie w przypadku szkół nowo zakładanych - przyznaje organowi prowadzącemu, kompetencje do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej, z tym, że obowiązkowy jest udział w tej komisji, przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Podkreślił, że jest to wyjątek od zasady przyjętej w art. 36a ust. 6 tej ustawy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że rozstrzygnięcie nadzorcze może prowadzić do blokowania przeprowadzenia konkursu, organ nadzoru wskazał, że dokonuje oceny aktów prawnych organów gmin wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Dodał, że przedstawione przez skarżącego fakty i ich ocena, nie mogą w żaden sposób usprawiedliwić zaniechania w zakresie powołania do składu komisji konkursowej przedstawiciela związków zawodowych i nie mają wpływu na ocenę legalności zarządzenia.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia również wymagało, że według art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. - jako niezgodnego z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Według zaś art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: - 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; - 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; - 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Ponadto na podstawie art. 36a ust. 7 cytowanej ustawy, łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 8 wyżej wymienionej ustawy, jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Jednocześnie według art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych, skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę, uwzględniając udział przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przypadku szkół i placówek, w których nie tworzy się rady pedagogicznej lub jeżeli nie działa w nich rada rodziców, w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców (ust. 11).

Z powyższego przytoczenia wynika, że w przepisach ustawy o systemie oświaty został określony obligatoryjny skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Ponadto - w sposób wyczerpujący - wymienione zostały odstępstwa w tym zakresie (art. 36a ust. 10 i ust. 11 ustawy).

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że w zarządzeniu Wójta Gminy J., którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, powinni zostać powołani do składu komisji konkursowej przedstawiciele wszystkich podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 cytowanej ustawy.

W przedmiotowej sprawie poza sporem było bowiem, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie wyjątku od zasady określonej w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym do składu komisji konkursowej powinni zostać powołani – obok innych wymienionych w tym przepisie - również przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych (art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c).

Podkreślenia wymaga, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji zakładowej organizacji związkowej. Z tego powodu należało sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), według których zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 tej ustawy, uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Regulacja powyższa uzasadnia zatem udział w komisji konkursowej również przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, której konkurs dotyczy, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami tego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c) ustawy o systemie oświaty istotne jest także, aby do komisji został powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki), który nie jest zatrudniony w tej szkole (placówce). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. również stwierdził, że do składu komisji powinien być powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 736/08 publik.: Lex nr 526549).

Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowiło zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji – zgodne z prawem było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy J.

Wobec tego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dodać należało, że podniesione w uzasadnieniu skargi okoliczności oraz ich ocena wyrażona przez skarżącego, sprowadzają się do przedstawienia przyczyn powołania komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego. Są to przede wszystkim wywody skargi dotyczące braku wskazania przez Prezesa Oddziału ZNP, przedstawiciela tego Związku do składu komisji konkursowej.

Podkreślenia zatem wymagało, że - wbrew przekonaniu skarżącego - powody naruszenia przez niego przepisów ustawy, nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem jego działania i prowadzić do stwierdzenia, że do tego naruszenia przepisów nie doszło. Innymi słowy – nawet bardzo ważne powody naruszenia prawa nie zmieniają faktu, że do tego naruszenia prawa doszło.

W kwestii stwierdzenia naruszenia art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nie ma znaczenia w szczególności to, czy zgodne z prawdą jest oświadczenie Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J., w zakresie tego, że wytypował przedstawicieli Związku do udziału w komisji.

Jak bowiem trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę - określony w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, skład komisji konkursowej jest obligatoryjny i żadnego z wymienionych w tym przepisie podmiotów, nie może zabraknąć w jej składzie (poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie).

Natomiast zupełnie innym zagadnieniem – wbrew rozumowaniu przedstawionemu w skardze - jest wymóg zachowania "kworum", o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. Według § 3 ust. 3 rozporządzenia, prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków. Należy zatem odróżnić warunek zachowania kworum, które jest niezbędne do prowadzenia prac komisji, od warunku powołania tej komisji w składzie określonym w ustawie.

Całkowicie pozaprawny charakter miały zaś wywody skargi, dotyczące konieczności rozstrzygnięcia konkursu do dnia 30 czerwca 2013 r. z uwagi na powierzenie stanowiska dyrektora przedmiotowej szkoły na okres 10 miesięcy, tj. właśnie do wyżej wymienionej daty. Podobną ocenę należy odnieść do twierdzeń skargi, według których każdy z podmiotów występujących w składzie komisji konkursowej, poprzez zaniechanie wydelegowania swoich przedstawicieli, mógłby skutecznie blokować przeprowadzenie konkursu.

Obydwa przytoczone wyżej twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi, nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej z art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Jak już bowiem była o tym mowa - wbrew przekonaniu skarżącego – powody, czy też motywy, naruszenia przez niego przepisów ustawy, nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem jego działania i prowadzić do stwierdzenia, że do tego naruszenia przepisów nie doszło. Ponadto podnieść należało, że całkowicie hipotetyczny jest wywód skargi dotyczący możliwości blokowania przeprowadzenia konkursu przez podmioty wymienione w art. 36a ust. 6 ustawy. W przedmiotowej bowiem sprawie - Wójt Gminy J. wyznaczył związkom zawodowym termin do zgłoszenia kandydata do składu komisji do dnia 13 maja 2013 r. (co potwierdził w skardze), a już 14 maja 2013 r. wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Jak zatem trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę - nawet jeśliby Prezes Zarządu Oddziału ZNP wysłał pismo w terminie, to i tak Wójt, który nie czekał na ewentualne doręczenie pisma za pośrednictwem poczty – nie uwzględniłby przedstawiciela Związku w składzie komisji. Wywód skargi dotyczący możliwości blokowania przeprowadzenia konkursu przez podmioty wymienione w art. 36a ust. 6 ustawy, jest zatem nawet nieadekwatny do realiów niniejszej sprawy.

Natomiast niewątpliwie – jak wskazał w skardze Wójt Gminy J. – według § 3 rozporządzenia, posiedzenie komisji konkursowej odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora. Ponadto – jak podniósł skarżący - zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, o terminie i miejscu posiedzenia komisji, powinno nastąpić nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji.

Z powyższych przepisów jednakże nie wynika, że zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej, nie może zostać wydane w dacie znacznie poprzedzającej termin końcowy składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora. Jest zatem możliwe powołanie komisji konkursowej z takim wyprzedzeniem, które umożliwi zachowanie terminów określonych w § 3 rozporządzenia. Staranność w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu, wymagana od organu prowadzącego szkołę, nakazuje bowiem uwzględnić takie okoliczności, jak doręczanie pism przez pocztę i związany z tym upływ czasu. W przedmiotowej zaś sprawie – jak podkreślono w skardze - termin składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora został ustalony na dzień 15 maja 2013 r., a w dniu 14 maja Wójt Gminy J. wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej (wyznaczając wcześniej związkom zawodowym termin do zgłoszenia kandydata do składu komisji do dnia 13 maja 2013 r.).

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że powołanie komisji w dniu 14 maja 2013 r., było niezbędne ze względu na terminy określone w § 3 rozporządzenia. Zachowanie terminu posiedzenia komisji oraz terminu powiadomienia o tym posiedzeniu członków komisji i kandydatów, stanowi obowiązek przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej powołana w prawidłowym składzie – zgodnym z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Natomiast powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowiło istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji – zgodne z prawem było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy J..

W związku z tym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.