II SA/Gd 351/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z 16 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków letniskowych, wolnostojących na terenie działek nr [...] i [...], położonych w obrębie Ż., gmina K. i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzje powyższe zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 8 czerwca 2011 r. J. Z. (inwestor) wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych w D., na terenie działek nr [...], [...] położnych w obrębie Ż., gmina K. We wniosku przedstawiono podstawowe parametry wnioskowanej zabudowy. Nadto wnioskodawca ww. wniosku powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011r wydany w sprawie o sygn. akt II SA/GD 227/11 dotyczący zabudowy działek. W uzasadnieniu wyroku Sąd potwierdził, że działki, których dotyczy postępowanie mają dostęp do drogi publicznej, brak jest sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami miejscowymi oraz spełniony jest warunek dotyczący zapewnienia dostawy energii elektrycznej.

Postępowanie, którego dotyczył ww. wyrok dotyczyło warunków zabudowy działek nr [...] budynkami rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu. Ostatecznie postępowanie zakończyło się odmową ustalenia takich warunków z uwagi na wskazywane przez inwestora parametry wnioskowanej zabudowy nie zapewniające ładu przestrzennego.

W piśmie z dnia 13 września 2011r. wnioskodawca zmienił swój wniosek z dnia 8 czerwca 2011r. w ten sposób, że zmienił przeznaczenie dwóch domków na budynki letniskowe wolnostojące, nadto po zapoznaniu się z wynikami analizy urbanistycznej zmienił powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej każdego z budynków, w celu doprowadzenia tych wskaźników do zgodnych z wynikami analizy.

Po rozpatrzeniu tegoż wniosku, w decyzji z 30 grudnia 2011 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W związku ze złożonym przez wnioskodawcę odwołaniem, Kolegium decyzją z 14 września 2012 r. o nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w decyzji z 16 kwietnia 2013 r. ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności powołał przepis prawa kreujący materialną podstawę wydanej decyzji, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że wyznaczył obszar analizowany w odległości 108 m od granic działek objętych wnioskiem, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość ich frontu. Nadto, w ocenie organu jest to odległość wystarczająca dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących działek objętych wnioskiem. Analizie poddano całe tereny działek, których nawet mała część jest położona w odległości 108 m od granic ww. działek. (Obszar analizowany zaznaczony graficznie w analizie to obszar w odległości 108 m od granic działek. Organ wskazał, że wskaźniki powierzchni zabudowy dla legalnej zabudowy określono w odniesieniu do całych powierzchni działek.

Organ I instancji stwierdził, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione, bowiem obszar objęty wnioskiem jest położony w strefie przestrzeni rolniczej, w znacznym oddaleniu od terenów zwartej, legalnej zabudowy miejscowości D. - ponad 200 m. Organ ten wyjaśnił też, że tylko dla działek nr [...] w obszarze analizowanym wydano pozwolenia na budowę, dla żadnej z pozostałych działek w tym obszarze nie wydano pozwolenia na budowę. Ponadto, dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla jakiegokolwiek obiektu. Podsumowując, organ napisał, że w obszarze analizowanym położony jest legalnie wybudowany budynek letniskowy. W związku z powyższym organ stwierdził, że planowana funkcja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

W ocenie tego organu lokalizacja ustalona dla ewentualnej dopuszczalnej zabudowy na działkach położonych po południowej stronie "drogi" dz. [...] nie jest zgodna z lokalizacją obiektów określoną we wniosku.

Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości 27,5 m od granicy działki z drogą gminną - analogicznie do linii zabudowy działki nr [...]. Wnioskowana linia zabudowy jest położona w podległości 22 m od granicy działki z drogą gminną, a zatem, jak ustalił organ jest niezgodna z dopuszczalną linią zabudowy. Organ nie znalazł podstaw do ustalenia linii zabudowy w odmienny sposób, tj. zgodnie z powołanym przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skoro jedyną działką legalnie zabudowaną jest działka nr [...], to nie można inaczej wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy, niż w odniesieniu do tej właśnie zabudowy. Zdaniem organu, brak zgodności dopuszczalnej linii zabudowy i linii zabudowy określonej we wniosku nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie istnieje infrastruktura techniczna i drogowa wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. Proponowane przez inwestora odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, nie jest możliwe, gdyż zgodnie z § 34 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Ponadto, nie mogą być stosowane na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Przedmiotowe działki położne są zaś w obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie narażonym na powodzie i zalewanie wodami opadowymi. Jest to obszar zwartych łąk charakteryzujący się wysokim poziomem wód gruntowych, zagrożony cyklicznymi podtopieniami wiosną i jesienią. Realizacja ewentualnej zabudowy na tym terenie jest uwarunkowana realizacją kanalizacji sanitarnej.

Organ wskazał również, że w północnej części obszaru analizowanego znajduje się część terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. sektor D, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...], oznaczona symbolem D-09.MN. Zgodnie z ustaleniami tego planu na tym terenie obowiązuje podłączenie zabudowy do przebiegających w jego sąsiedztwie odcinków systemów kanalizacji sanitarnej miejscowości. Z tego względu, zdaniem organu, należało stwierdzić, że planowane i istniejące uzbrojenie w zakresie odprowadzania ścieków nie jest wystarczające.

Dalej organ wyjaśnił, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieszczą się także drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję. Zatem podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być ocena organu, że obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] bez urządzonego pasa drogowego oznaczona w rejestrze gruntów jako "droga", nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych i stanowi jedynie okazjonalny dojazd do użytków rolnych dla maszyn rolniczych. Ponadto, działka ta ma szerokość 4,0 do 4,50 m, a zgodnie z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna szerokość dojścia i dojazdu do działek budowlanych wynosi 5 m. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji istniejące i planowane uzbrojenie dla działek [...], na których planowana jest inwestycja w zakresie odprowadzania ścieków i infrastruktury drogowej nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Organ I instancji, polemizując ze stanowiskiem inwestora napisał, że faktycznie analizie poddał teren znacznie większy niż 108 m, bowiem dotyczy ona terenów całych działek znajdujących się w promieniu odległości 108 m, a więc w kierunku wschodnim analizą objęto obszar w odległości od 108 m do 130 m, w kierunku zachodnim – od 108 m do 180 m, w kierunku północnym – od 108 do 310 m, zaś w kierunku południowym – w odległości od 108 m do 170 m. Odległość ta jest w ocenie organu wystarczająca dla dokonania analizy. Zdaniem organu, linia zabudowy wyznaczona w odległość 27,50 m jest jedyną odległością mogącą mieć zastosowanie w sprawie, gdyż wyznacza ją odległość od granicy działki z drogą. Proponowana przez inwestora odległość 22 m nie może z tych względów znaleźć zastosowania. Organ powołał się również na fakt usytuowania inwestycji na terenach zalewowych, na co wskazuje występowanie rowu melioracyjnego w sąsiedztwie terenu inwestycji, z czym związany jest obowiązek podłączenia do kanalizacji. Wreszcie, ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących minimalnej szerokości drogi na poziomie 3 m, organ napisał, że są one niezasadne. Wymóg 3 m dotyczy wyłącznie szerokości jezdni, do której to szerokości trzeba dodać minimum 2 m na obsługę dojść pieszych i infrastruktury podziemnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z 24 marca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. Zatem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać m. in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb infrastruktury technicznej; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące m. in.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, itd. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zdaniem Kolegium, celem analizy, o której mowa wyżej jest ustalenie, czy planowane zamierzenie (inwestycja) jest możliwe do zrealizowania z uwagi na warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 1). Mając na uwadze treść przepisów cytowanego rozporządzenia i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wyznacza się dla nowej inwestycji takie parametry jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu.

Oceniając zastosowanie wyżej powołanych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Kolegium zauważyło w pierwszej kolejności, że niniejsza decyzja jest kolejną w sprawie, przy czym kolejny raz odwołanie strony zasługiwało na uwzględnienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że cały obszar analizowany powinien być wskazany na załączniku graficznym do wyniku analizy, o którym mowa w § 9 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem samo wskazanie, że organ I instancji przeanalizował warunki zabudowy na znacznie szerszym obszarze niż to wynika z załącznika graficznego do decyzji nie może być uznane za wystarczające. W takim bowiem przypadku ani strony, ani organ odwoławczy nie mogą zweryfikować ustaleń organu I instancji.

Organ II instancji następnie ustosunkował się do twierdzenia organu I instancji, o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. W ocenie Kolegium, uzasadnienie organu I instancji dotyczące negatywnej oceny ustalenia obowiązującej linii zabudowy poprzez analogię (lustrzane odbicie) do linii zabudowy po przeciwnej stronie drogi (działki [...]) tj. linii zabudowy działki nr [...], nie zostało dostatecznie uzasadnione. Celem określenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zgodności z przepisami prawa (zachowanie wymaganych prawem odległości zabudowy od dróg publicznych). W ocenie Kolegium ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, tj. w odległości 22 m od granicy działki z drogą gminną, bądź w mniejszej odległości od tej drogi, nie stanowiłoby naruszenia ładu przestrzennego, a tym bardziej nie byłoby niezgodne z przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o drogach publicznych. Kolegium podkreśliło, że "obowiązująca linia zabudowy" to w istocie rzeczy nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi. Nie oznacza to obowiązku posadowienia budynku do wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy, gdyż zabudowa może być cofnięta w głąb działki. Z tego względu nie wyznacza się obowiązującej linii zabudowy w przypadku zabudowy w drugiej linii, "na zapleczu" działki. Konkludując, w ocenie Kolegium, nie ma przeszkód, aby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi a odmowa ustalenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora nie została w dostateczny sposób uzasadniona przez organ I instancji.

Odnosząc się do kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, Kolegium wskazało, że ustawodawca nie wymaga, aby uzbrojenie to było pełne w dacie planowania inwestycji. Wystarczy, że jest ono projektowane i np.: jego powstanie jest zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie należałoby przyjąć, że ze złożonego wraz z wnioskiem pisma "A" S.A. wynika potencjalna możliwość zapewnienia dostawy energii elektrycznej.

Kolegium wskazuje, że z dniem 17 lipca 2010 r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b) ustawy z 17 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych został znowelizowany art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o uzbrojeniu terenu należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym należy przyjmować, że aby przesłanka określona w punkcie 3 art. 61 ust. 1 ustawy była spełniona, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek wystarczalności dla zamierzenia inwestycyjnego.

Oceniając kwestię dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy przypomniał, że w przedmiotowej sprawie celem skarżącego jest budowa na ww. działkach dwóch budynków letniskowych, wolnostojących. Dojazd z drogi publicznej do działek inwestora nr (tj. działek nr [...]) ma się odbywać przez działkę nr [...] będącą drogą wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy K. Kolegium wskazało, że droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 j.t. z zm.) i nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo drogowe, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Organ wyjaśnił też, że stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. (§ 14 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Kolegium, użyte w ust. 1 § 14 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Nie do przyjęcia jest pogląd, wg. którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia. Rozporządzenie, o którym mowa reguluje warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym kontekście należy odczytywać sformułowany w ustępie 1 § 14 warunek zapewnienia odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Warunek ten odnosi się do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nim związanych. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania adresowanego do inwestora zamierzającego wznieść budynek. Kwestią wtórną zaś jest określenie minimalnych parametrów technicznych precyzujących to wymaganie.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium wyjaśniło, że w jego ocenie organ I instancji nie wykazał, że istniejąca droga wewnętrzna na działce nr [...] nie jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego, a co za tym idzie - że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ wskazał jedynie w uzasadnieniu decyzji, że działka nr 253 nie ma urządzonego pasa drogowego (brak podbudowy drogi jak i nawierzchni) i działka ta nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nadto, działka ta ma - w ocenie organu - stanowić okazjonalny dojazd dla maszyn rolniczych do terenów rolnych. A ponadto, jej szerokość wynosi od 4,0 do 4,50 m.

Dalej organ odwoławczy ustosunkował się do stwierdzenia organu I instancji, że niemożliwe jest posadowienie na działkach objętych wnioskiem bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, bo mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Organ wskazał, że działki objęte wnioskiem są położone na obszarze o wysokim poziomie wód gruntowych, gdzie wiosną i jesienią występują podtopienia. Jednak w żaden sposób tych okoliczności nie wykazał. Jak podkreśliło Kolegium, w materiale dowodowym nie ma żadnych dowodów potwierdzających te okoliczności. Podobnie, fakt, że w północnej części obszaru analizowanego znajduje się część terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. sektor D (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z 18 marca 2005 r.) i zgodnie z ustaleniami planu "obowiązuje podłączenie zabudowy do przebiegających w jego sąsiedztwie odcinków systemu kanalizacji sanitarnej miejscowości", nie oznacza, że ustalenia planu obowiązują dla terenu tym planem nie objętego. Zatem nie uprawnione było wnioskowanie organu I instancji, że z ustaleń ww. planu wynika brak możliwości zabudowy na tym terenie (nie objętym planem) do czasu uzyskania możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej.

Kolegium po raz kolejny podkreśliło, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy działki objęte wnioskiem położone są na terenie narażonym na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na stwierdzenie, czy możliwe jest wykonanie na przedmiotowych działkach bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.

Odnosząc się do wniosku odwołania o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym organ napisał, że ustalenie warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie (w szczególności wyjaśnienia, czy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz przeprowadzenia analizy w celu ustalenia konkretnych warunków zabudowy. Już z tego względu sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ II instancji mogłaby być uznana za wydaną z naruszeniem art. 15 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję J. Z. zarzucił:

a) zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Kolegium, czy działki objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy są położone na terenie narażonym na powodzie i zalewanie wodami opadowymi – mimo, że dokonanie tego ustalenia przez organ II instancji było możliwe i wystarczające do wydania decyzji reformatoryjnej,

b) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy bez naruszenia art. 15 k.p.a możliwe wyło wydanie w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi napisano, że kwestię ewentualnego zagrożenia powodzią należy odnajdywać w przepisach działu Va ustawy – Prawo wodne. Na podstawie art. 88a – 88q organ może samodzielnie ustalić, czy teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze narażonym na powodzie oraz zalewanie, występując do właściwego organu o przesłanie mapy zagrożenia powodziowego, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżący kwestionuje jednocześnie stanowisko o braku możliwości orzeczenia przez organ II instancji o warunkach zabudowy w toku postepowania odwoławczego z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności. W ocenie skarżącego, Kolegium akceptuje wszystkie jego argumenty odnośnie do wyznaczenia linii zabudowy, kwestii drogi dojazdowej do działek oraz innych elementów uzbrojenia terenu w związku z tym jedyną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ewentualne położenie działek na terenie narażonym na powodzie. Tą zaś kwestię Kolegium może wyjaśnić samodzielnie w ramach postępowania uzupełniającego, wyjaśniając wszystkie elementy stanu faktycznego, co w konsekwencji stwarza możliwość wydania decyzji reformatoryjnej zgodnej z wnioskiem skarżącego. Skarżący zauważył, że wbrew hipotezie art. 138 § 2 k.p.a., w niniejszej sprawie nie jest konieczne wcale przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – tekst jednolity ze zm.). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia.

W analizowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym uznać należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 24 marca 2014 r., stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skorzystanie z dyspozycji cytowanego przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest ograniczone do sytuacji, w której stwierdza się, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, ma przede wszystkim obowiązek ponownego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Jednakże wyjątkowo, jeśli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest więc zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, mianowicie, że 1) organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz, 2) że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/3). W ocenie sądu, z istoty wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z wykładni literalnej art. 138 § 2 zd. 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Ocenie sądu w niniejszym postępowaniu podlega zatem zaskarżona decyzja w szczególności pod kątem tego, czy zasadnie organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a zatem, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy były następujące kwestie:

- brak wyjaśnienia przez organ I instancji czy działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położone są na terenie narażonym na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi,

- konieczność wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 – tekst jedn. ze zm., zwana dalej u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Sądu, było uzasadnione.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w tych przepisach. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie dokonał analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy znajdującej się na wyznaczonym obszarze, przyjmując że nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie warunków zabudowy inwestorowi, przy czym ta ostatnia kwestia nie została dostatecznie wyjaśniona. Tym samym, organ ten naruszył przepisy dotyczące zasad przeprowadzenia postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności, organ I instancji naruszył § 9 cytowanego rozporządzenia, nie wskazując całego obszaru analizowanego na załączniku graficznym do wyniku analizy, o którym mowa w tymże przepisie. Ponadto, niedostatecznie wyjaśnione zostało przez organ I instancji odstąpienie od ustalenia obowiązującej linii zabudowy poprzez analogię - lustrzane odbicie do linii zabudowy po przeciwnej stronie drogi. Przypomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z § 4 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Słuszne jest zatem w tym względzie stanowisko organu II instancji, że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż przewiduje to zacytowane unormowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia, chyba że organ I instancji wykaże, że analiza funkcji oraz cech zabudowy uniemożliwia takie ustalenie linii zabudowy. To jednak – jak zwróciło uwagę Kolegium – nie zostało przez organ I instancji w sposób przekonywujący uzasadnione i wyjaśnione. Podobnie, nie dostatecznie został wyjaśniony przez organ I instancji - w związku z odmową ustalenia warunków zabudowy - brak występowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. warunku zakładającego, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd podziela w tym względzie wykładnię cytowanego przepisu, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą celem tej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, lecz zagwarantowanie, że takie uzbrojenie terenu, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego będzie zapewnione. Oznacza to, że takie uzbrojenie terenu nie musi istnieć w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie do wymogu szerokości drogi wewnętrznej. Pogląd organu I instancji jakoby droga wewnętrzna o szerokości poniżej 5 m stanowiła przesłankę dla przyjęcia, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wszystkie te uchybienia organu I instancji uniemożliwiły dokonanie przez organ odwoławczy oceny prawidłowości określonych w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy i były przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji. Stąd też, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo stwierdziło, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie musi raz jeszcze dokonać analizy sprawy, w taki sposób, aby jasnym było, z czego organ wyprowadził wnioski końcowe, co posłużyło do ich sformułowania, a także na jakiej podstawie odmówił ustalenia linii zabudowy oraz przyjął, że nie zachodzi warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że ww. uchybienia w zakresie przeprowadzonej analizy uniemożliwiły dokonanie merytorycznej oceny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nadto wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżącego jest ustalenie warunków zabudowy, tym samym kwestie dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Błędnie zatem organy powołują się na kwestie techniczne dotyczące m.in. parametrów dróg, możliwości technicznych dojazdu, czy wjazdu na działkę skarżącego i inne regulowane rozporządzeniem. Takie kwestie nie są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy wystarczającym jest dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, a taki dostęp do drogi wewnętrznej skarżący posiada. Wskazać też należy, że zabudowana działka położona jest naprzeciwko działek skarżącego. Jej zabudowa jest legalna, co oznacza, że posiada dostęp do drogi publicznej, podobnie jak i działka skarżącego.

Nie jest nadto dopuszczalnym powoływanie się na postanowienia planu miejscowego, który nie obejmuje obszarów działek skarżącego, a więc w żaden sposób nie dotyczy wniosku skarżącego.

W kwestii ustalenia, czy działki objęte wnioskiem położone są na terenie narażonym na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi wskazać należy, że organ I instancji w sposób istotny naruszył zasady postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Ta kwestia, dotycząca zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia tych przepisów. Rozważania organu I instancji w tej mierze są zupełnie niezrozumiałe, a przede wszystkim nie zawierają odwołania do jakichkolwiek przepisów prawa (z wyjątkiem prawa miejscowego). Nie ulega tymczasem wątpliwości, że tereny szczególnego zagrożenia powodzią ustala się na podstawie ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2012, poz. 145 – tekst jedn. ze zm.). Art. 88a i następne ustawy – Prawo wodne przewidują zasady ochrony przed powodzią i fakt występowania terenu inwestycji na trenie zakwalifikowanym jako taki obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy - Prawo wodne (art. 9 ust. 1 pkt 6c) może mieć istotny wpływ na możliwość ukształtowania inwestycji zgodnie z wnioskiem strony. Obowiązkiem organu I instancji jest jednak jednoznaczne ustalenie, czy działki objęte wnioskiem inwestora znajdują się na obszarze podlegającemu specyficznym zakazom, wyłączjącym w szczególności możliwość zabudowy. Ustaleń tych nie może za organ I instancji poczynić organ odwoławczy bez narażenia na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o czym niżej. W tej mierze zatem uznać należy za uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji powinien poczynić nie budzące wątpliwości ustalenia na okoliczność położenia działek objętych wnioskiem na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i w zależności od tego – ocenić możliwość realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem strony. Przy czym należy podkreślić, że dotychczasowe działanie organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zasady postępowania, w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w jego decyzji nie znajdują żadnego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego w przeprowadzonym postępowaniu. Organ nie ustalił w tym zakresie stanu faktycznego i w konsekwencji nie zastosował żadnego przepisu prawa, czym w sposób rażący naruszył zasadę praworządności określoną w art. 7 kpa. Również ogólnikowe powołanie się na postanowienia Uchwały nr [...] z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie braku infrastruktury technicznej rażąco narusza wyżej wskazane zasady postępowania (nie zostało przytoczone żadne postanowienie tej uchwały w celu uzasadnienia twierdzeń organu).

Odnosząc się do zarzutów skargi, zwłaszcza żądania wydania decyzji merytorycznej przez organ I instancji i uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenia dotyczące lokalizacji działek skarżącego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, Sąd stwierdza, że nie mogą one zostać uwzględnione. Należy zaznaczyć, że wydając decyzję kasacyjną, Kolegium uwzględniło odwołanie skarżącego. Podjęte rozstrzygnięcie jest dla niego korzystne, albowiem decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nadto pragnie wyjaśnić, że organ odwoławczy nie ma prawnej możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu odwoławczym bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że zasada ta ma swoje źródło w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada ta sformułowana w art. 15 k.p.a. w odniesieniu do administracyjnego toku instancji ma rangę ogólnej zasady postępowania. Zdecydowanie najistotniejszą konsekwencją obowiązywania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uprawnienie każdej strony postępowania do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie merytorycznie rozpoznawana i rozstrzygana przez dwa różne organy — I i II instancji. Przy czym, podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji (kontrola), lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. W wyroku z 12 listopada 1992 r. NSA orzekł, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. orzeczenie o sygn. V SA 721/92, Lex nr 10311). Wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady z art. 15 k.p.a. — jeżeli już następuje — powinno być ustanowione w sposób wyraźny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i niedopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. W przypadku pojawienia się wątpliwości co do obowiązywania zasady dwuinstancyjności, powinny być one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania. Należy podkreślić, że w zakresie orzekania o warunkach zabudowy ustawodawca nie przewiduje ograniczeń oddziaływania zasady dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie ma możliwości orzeczenia o warunkach zabudowy, opierając się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ I instancji w sposób wadliwy. Organ odwoławczy nie ma też możliwości sporządzenia własnej analizy na etapie postępowania odwoławczego, bo właśnie w taki sposób "pozbawiłby" stronę merytorycznego orzeczenia w jednej (pierwszej) instancji, co stanowiłoby o pogwałceniu zasady z art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana w granicach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uzupełnienia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, a w szczególności prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy, a także ustalenia, czy teren objęty inwestycją nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w myśl przepisów odrębnych, wykluczając tym samym, możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na obecnym etapie postępowania przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.