II SA/Wr 68/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]I, podjętą na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Prezydent Miasta L. zezwolił D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej, położonej w L. przy ul. [...] w granicach działki nr 217 o powierzchni 0,1431 ha, obręb K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S.D. - właściciela zabudowań oraz nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że działając z upoważnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w L. wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie, do czasu usunięcia zagrożenia, nieruchomości zabytkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w L. wraz z murem dziedzińca więziennego przy budynku (nr wpisu do rejestru [...], decyzja z dnia 15 września 2008 r. – budynek, nr wpisu do rejestru [...], decyzja z dnia 18 stycznia 2011 r. - mur). Wniosek wystosowano na podstawie 50 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 126 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na niewykonywanie obowiązków właścicielskich przez S.D. zgodnie z art. 5 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie ustalono, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] r. S.D. nabył od K.P.T.-W. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa w granicach działki nr 217 o powierzchni 0,1431 ha, obręb K. oraz własność stanowiących odrębną nieruchomość budynków posadowionych na tej działce, tj. budynku hotelowego i budynku garażowego. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wpisał do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego obiekty położone na tej nieruchomości, tj. budynek byłego aresztu policyjnego w granicach murów obwodowych oraz mur byłego dziedzińca więziennego przy tym budynku.

S.D. pozostawił tę nieruchomość bez dozoru uznając, że wpis do rejestru zabytków nie pozwala mu władać tą nieruchomością w zamierzony wcześniej sposób i został z niej wywłaszczony w myśl art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opuszczona nieruchomość jest systematycznie dewastowana i podpalana przez osoby postronne. W związku z interwencjami okolicznych mieszkańców, Prezydent Miasta L. pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. poinformował Prokuraturę Okręgową w L. o zaistniałym fakcie oraz wystąpił o podjęcie stosownych środków prawnych w stosunku do właściciela tej nieruchomości budynkowej. W działania zapobiegawcze włączone zostały służby Policji, Straży Miejskiej w L..

Jak wskazał organ I instancji, jednocześnie potwierdzenie w stanie faktycznym znalazły podnoszone we wniosku okoliczności sprawy, że z powodu niezabezpieczenia zabytku dochodzi systematycznie do dewastacji i niszczenia obiektu przez osoby trzecie. Niezabezpieczenia nieruchomości powoduję nieustanne uszkadzanie budynku przy ul. [...] oraz stanowi bezpośrednie zagrożenie dla mienia osób zamieszkujących w sąsiednich budynkach (przy ul. [...] i [...]), które ze względu na zachowane wartości historyczno-artystyczne, zostały ujęte w wykazie zabytków (ewidencji zabytków), o którym mowa art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Właściciel obiektu - Pan S.D. - świadomie uchyla się od obowiązków spoczywających na nim i wynikających z w/w ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.. Systematycznie obligował służby publiczne do zabezpieczenia jego mienia przed zniszczeniem, do czego ustawowo jest zobowiązany on sam jako właściciel obiektu. "S.D., wielokrotnie powiadamiany o występujących na jego nieruchomości włamaniach i podpaleniach, świadom zagrożenia dla życia i mienia osób zamieszkujących w bezpośrednio sąsiadujących nieruchomościach (zabudowa pierzejowa), nie zabezpieczył wystarczająco obiektu. A jego zaniechanie powoduje zagrożenie dla zabytku nieruchomego, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia. Obecne działanie właściciela polega na oczekiwaniu, aż tragiczny stan nieruchomości lub bezpośrednie zagrożenie dla zabytku spowoduje jego wywłaszczenie i to za słusznym odszkodowaniem (zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami), co jest świadomym działaniem na szkodę zabytku. W związku z powyższym należy zaznaczyć, iż w przypadku dalszego zaniechania zabezpieczenia budynku konsekwencją może być powstanie znacznej szkody i może stanowić niewątpliwie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.". "Niezwłoczne zajęcie nieruchomości staje się niezbędne wobec faktu ignorowania przez właściciela nieruchomości jego obowiązków związanych z opieką nad obiektem zabytkowym i zaniechania jakichkolwiek działań na tejże nieruchomości, które mogłyby prowadzić do likwidacji bezpośredniego zagrożenia dla zabytku, mienia i życia. Potrzebę pilnego działania należy uzasadnić obecnym stanem nieruchomości oraz rodzajem dzielnicy, w której jest położona - ze względu na wysoki poziom przestępczości poziom zagrożenia wzrasta radykalnie.".

W ocenie organu I instancji, wojewódzki konserwator zabytków w uzasadnieniu swojego wniosku wykazał, że w niniejszej sprawie faktycznie zachodzi możliwość dalszego uszkodzenia lub zniszczenia w/w zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru (budynku byłego aresztu policyjnego w granicach murów obwodowych oraz muru dziedzińca więziennego), co uzasadnia wydanie niniejszej decyzji. Nadto, przedstawione we wniosku informacje, że istniejący stan nakazuje natychmiastowego działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody, potwierdza potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. oraz S.D..

D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. zarzucił zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na przyjęciu, że art. 50 ust. 3 tej ustawy dotyczy wydania decyzji zezwalającej Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym wniósł o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji, uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołania strona podniosła, że na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami możliwe jest, na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, polegającego na jego zniszczeniu lub uszkodzeniu. W tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi regulację odrębną względem art. 126, który to ma zastosowanie odpowiednio, a nie wprost. Stąd też decyzja wydawana na podstawie w/w art. 50 ust. 3 powinna stanowić inaczej niż wydana na podstawie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to zwłaszcza rozstrzygnięcia, które powinno ustanawiać czasowe zajęcie celem zabezpieczenia zabytku (które realizowane będzie przez organ wydający decyzję), a nie jedynie zezwalać Konserwatorowi Zabytków na dokonanie zajęcia.

Konserwator podniósł również, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta L. błędnie został przywołany wniosek Konserwatora Zabytków. W w/w decyzji stwierdzono, że Konserwator Zabytków wystąpił do Prezydenta "o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie, do czasu usunięcia zagrożenia". W związku z powyższym, już na wstępie powołano się na błędną wykładnię art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że w przypadku wystąpienia realnego i bezpośredniego zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia, o co wnioskował Konserwator Zabytków.

Reasumując Konserwator stwierdził, że zezwolenie mu na zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest wynikiem błędnej wykładni art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz stanowi rozstrzygniecie niezgodne ze złożonym wnioskiem.

Natomiast S.D. w odwołaniu zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy oraz braku uwzględnienia interesu publicznego i słusznego interesu obywatela. W związku z powyższym wniósł o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Formułując powyższe żądania, S.D. wskazał, że w budynku, który nabył od Skarbu państwa, dotychczasowy właściciel prowadził hotel pracowniczy. Budynek był w stanie częściowo nadającym się do użytkowania, ale wymagał wykonania robót budowlanych celem przysposobienia go do dzisiejszych wymogów technicznych. Odwołujący zamieszkał w tym budynku, a ponieważ nabył nieruchomość z zamiarem adaptowania na budynek mieszkalny wielolokalowy, podjął w nim prace budowlane. W trakcie tych prac, w dniu 14 sierpnia 2008 r. otrzymał decyzję D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o wstrzymaniu wszelkich robót na terenie budynku dawnej policji oraz terenie przyległym do budynku, a następnie decyzję o indywidualnym wpisie budynku do rejestru zabytków. Zdaniem Konserwatora zabytków budynek stanowi unikatowy przykład budownictwa, w związku z czym winien być objęty szczególną ochroną poprzez wpis na listę zabytków. Pomimo faktu, że S.D. odwołał się od decyzji Konserwatora Zabytków, indywidualny wpis budynku do rejestru zabytków został utrzymany, w granicach jego murów obwodowych, dodatkowo wpisany został jeszcze mur okalający dziedziniec przyległy do tego budynku. Organ nadzoru konserwatorskiego określił, że dokonując jakichkolwiek robót budowlanych w obrębie budynku i murów dziedzińca należy, zachować w niezmienionym stanie mury zewnętrzne budynku i dziedzińca oraz wewnętrzny układ komunikacyjny w budynku. Obecnie, aby go użytkować na cele mieszkalne, budynek wielolokalowy, zgodnie z przepisami technicznymi musiałby zostać gruntownie przeprojektowany i przebudowany.

Zdaniem odwołującego, mając na względzie fakt, że od momentu wpisania budynku do rejestru zabytków podlega on dyspozycji konserwatora, który przy wykonywaniu swoich obowiązków kieruje się wyłącznie interesem publicznym, został pozbawiony władztwa nad budynkiem i przestał być jego posiadaczem. Wpis do rejestru zabytków jest szczególną, bardzo rygorystyczną formą ochrony zabytków, która znacząco wkracza w prawo własności, ogranicza je, a nawet pozbawia. Daleko idące nieograniczone władztwo organu odnośnie sposobu użytkowania, przebudowy czy podziału budynku, sprawiło, że odwołujący przestał nim dysponować jak właściciel. Wpis do rejestru zabytków oraz ograniczenia w swobodnym dysponowaniu nieruchomością w rzeczywistości pozbawia go władztwa nad rzeczą, tym samym są pozbawieniem prawa własności. "Zabytek przestaje być prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone (... )" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09). Poza tym poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków cel publiczny określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, o którym mowa w art. 6 ust. 5 w/w ustawy został spełniony. Zgodnie z art. 122a powyższej ustawy, jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Zatem, najpóźniej dwa miesiące od momentu uprawomocnienia się decyzji o wpisie do rejestru zabytków, starosta powinien wydać decyzję o nabyciu praw do budynku na rzecz Skarbu Państwa, a nie decyzję o czasowym zajęciu nieruchomości. Odwołujący wskazał w tym miejscu, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków budynku po byłym hotelu pracowniczym uprawomocniła się w maju 2010 r., po odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na tę decyzję.

Nadto, strona podkreśliła, że stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. wyraża tezę, że choć wpis do rejestru zabytków formalnie nie pozbawia właściciela własności nieruchomości, pozbawia właściciela możliwości dysponowania nią w swobodny (zamierzony) sposób, co sprawia, że nieruchomość staje się dla jego właściciela bezużyteczna. Problem związany z nadmierną interwencją organu konserwatorskiego w prawo własności zauważył również Rzecznik Praw Obywatelskich. W piśmie z dnia 14 czerwca 2011 r. wskazując na to, że "organ administracji publicznej ma również obowiązek zrekompensowania poniesionej przez właściciela szkody, a w przypadku, w którym ograniczenia nałożone na korzystanie z prawa własności będą stanowić dla obywatela zbyt wielkie obciążenie, powinien także wszcząć procedury wywłaszczeniowe (za słusznym odszkodowaniem lub wymianą rzeczy na inną o tej samej wartości)".

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchyliło w całości decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że regulacje materialnoprawne odnoszące się do żądania D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., Delegatura w L., określonego pismem z dnia 11 lipca 2012 r., zawarte są w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak stanowi przepis art. 50 ust. 3 tej ustawy w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji, o której mowa w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2).

W oparciu o przepisy art. 126 ust. 1 i 2 tej ustawy został zatem rozpatrywany w/w wniosek dnia 11 lipca 2012 r., w sytuacji, gdy cytowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazuje stanowisko doktryny, mają zastosowanie odpowiednio (vide: Komentarz do art. 50 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, M. Cherka, P. Antoniak, publ. LEX nr 44281). Przez odpowiednie stosowanie przepisu należy rozumieć jego zastosowanie wprost, z pewnymi modyfikacjami lub też niedopuszczalność zastosowania tego przepisu (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00, publ. LEX nr 44281).

Jak wskazało Kolegium, powołując się na doktrynę, dla wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niezbędne jest wystąpienie realnego i bezpośredniego zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, co wojewódzki konserwator zabytków winien wykazać w uzasadnieniu swego wniosku o ustanowieniu zabezpieczenia, a starosta - potwierdzić na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego (vide Komentarz do art. 50 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - cyt. uprzednio).

Z powyższych ustaleń wynika zatem, zdaniem organu odwoławczego, że wniosek z dnia 11 lipca 2012 r. został rozpatrzony niezgodnie z żądaniem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną co podnosi skarżący w odwołaniu z dnia 25 lipca 2012 r.. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Gdyby natomiast organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest stan faktyczny przedmiotu żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie lub sprecyzowanie złożonego żądania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07, publ. internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sprecyzowanie żądania należy bowiem do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem (wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 452/10, publ. LEX nr 758206).

Uwzględniając powyższe, istotne wadliwości proceduralne, Kolegium zobowiązane było zaskarżoną decyzję uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepisy art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. przy odpowiednim zastosowaniu art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien też odnieść się do żądań S.D. zawartych w złożonym odwołaniu, dotyczących wydania decyzji "o nabyciu praw do budynku na rzecz Skarbu Państwa". Żądanie to wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania i nie może być przedmiotem rozważań organu odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję S.D. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że wniosek D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 11 lipca 2012 r. został rozpatrzony niezgodnie z żądaniem i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu strona podniosła ponadto, że wykładnia przepisów art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez organ II instancji jest błędna. Przepis art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego pozbawienia posiadania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Odesłanie zawarte w art. 50 ust. 3 zd. 2 w/w ustawy oznacza, że podstawą wydania decyzji w sprawie zabezpieczenia zabytku muszą być odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje J. Jaworski, odesłanie (zawarte w art. 50 ust. 3) do odpowiedniego stosowania przepisów GospNierU należy odnieść do art. 126 tej ustaw, jako dającego podstawę do czasowego pozbawienia posiadania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jak również przez każdego innego posiadacza tej nieruchomości, niezależnie od tego, czy posiadanie to wynika z jakiegokolwiek tytułu prawnego, czy też jest posiadaniem samoistnym (J. Jaworski, A Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2011).

Odnosząc się do treści sentencji decyzji administracyjnej jaka może zostać wydana w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący wskazał, że może być to jedynie decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, gdyż wydanie jedynie takiej decyzji dopuszcza art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. J. Jaworski w dalszej części cyt. powyżej komentarza wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydawana jest w takim przypadku na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jedyną wadą decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. było – zdaniem skarżącego - niepowołanie w podstawie prawnej art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tym samym nie powołanie jednego z przepisów do podstawy prawnej decyzji administracyjnej prawidłowej pod względem merytorycznym nie może skutkować jej uchyleniem i przekazaniem do ponownego rozpatrzenia. Co więcej, w świetle powyższego wywodu nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga S.D. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała zatem kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...) w nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. SKO w L. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), którą zezwolono D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej, położonej w L. przy ul. [...] w granicach działki nr 217 o powierzchni 0,1431 ha, obręb K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S.D. - właściciela zabudowań oraz nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie było naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, polegające na rozpoznaniu wniosku D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 11 lipca 2012 r., niezgodnie z żądaniem i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji rozpoznał wniosek D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 11 lipca 2012 r. niezgodnie z żądaniem. Kwestia ta została podniesiona przez Konserwatora w odwołaniu.

Należy tutaj zauważyć, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konserwator wniósł w nim o "zabezpieczenie zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia", nie zaś jak błędnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - "o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie, do czasu usunięcia zagrożenia".

Należy tutaj podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania administracyjnego i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są również regulacje zawarte w art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany zatem do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony.

Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu (bez wniosku strony), jednakże istnieje cały szereg sytuacji - normowanych najczęściej przez prawo materialne - gdy podjęcie przez organy czynności procesowych w efekcie których dojdzie do ukształtowania stosunków prawnych, możliwe jest jedynie na wniosek strony. O wydaniu przez starostę decyzji na wniosek (wojewódzkiego konserwatora zabytków) jest mowa w art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego.

Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nie uwzględnił w dostateczny sposób przedstawionych wyżej regulacji procesowych. Tym samym uchybił przywołanym wyżej regulacjom procesowym zwłaszcza zawartym w art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a..

W rozpatrywanej sprawie, organ I instancji winien będzie zatem ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem rzeczywistego żądania strony wnioskującej, a w razie wątpliwości co do jego zakresu - mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a. - powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie tego żądania. Odformalizowanie postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że w przypadku gdy przedmiot żądania strony będzie wzbudzać wątpliwości, organ administracji uprawniony jest do samodzielnego określenia treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby z tego względu, że mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji podmiotu wnoszącego podanie, a w konsekwencji doprowadzić do rozpoznania innego rodzaju sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wnoszone w postępowaniu administracyjnym decyduje nie organ, lecz wnoszący je podmiot (strona). Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania wyznacza bowiem treść żądania strony a organ jest tym żądaniem związany.

Takie zniekształcenie wniosku spowodowało również wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem słusznie stwierdziło Kolegium, że decyzja organu I instancji została podjęta w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzję o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia, w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia. W art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o udzieleniu przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Ponadto, zgodnie ze zdaniem 2 art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że decyzja podejmowana na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi regulację odrębną względem art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który znajduje tutaj odpowiednie zastosowanie, a nie wprost.

W tym miejscu należy stwierdzić, że skarżący bezpodstawnie wskazuje, że w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wydana jedynie decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, gdyż wydanie jedynie takiej decyzji dopuszcza art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą stanowić odrębne podstawy prawne do wydania decyzji, pierwszy – o zabezpieczeniu zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia, drugi - o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, przy czym każdy z tych przepisów znajdzie zastosowanie przy wystąpieniu innych przesłanek: art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, zaś 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Wskazane wcześniej uchybienia obligowały – zdaniem Sądu – organ odwoławczy do uchylenia decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie na okres 6 miesięcy nieruchomości zabudowanej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu II instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), bo oparta na błędnej podstawie prawnej i błędnym rozstrzygnięciu (błędnym sformułowaniu o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zamiast o zabezpieczeniu zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadne.

Z przytoczonych względów Sąd uznał skargę za nietrafną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.