II FSK 3059/11

Uzasadnienie

Sygnatura akt II FSK 3059/11

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych

Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

W dniu 7 marca 2011 r. do Urzędu Skarbowego w L. wpłynęły dwa tytuły wykonawcze z dnia 25 stycznia 2011 r. obejmujące opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień w kwotach po 230 zł, w których jako wierzyciela wskazano Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie. Tytuł ten przesłano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w L. celem nadania klauzuli o skierowaniu tytułu ich do egzekucji i przymusowego ściągnięcia objętych nimi należności w postępowaniu egzekucyjnym.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego

w L. zwrócił tytuły wykonawcze, stwierdzając, że wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne, gdyż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa

w art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.), ponieważ wierzycielem należności w nich wskazanych jest Prezydent m.st. Warszawy, a nie Ośrodek. Tytuł wykonawczy powinien zatem zawierać odcisk pieczęci urzędowej i podpis wierzyciela – Prezydenta m.st. Warszawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek zarzucił organowi wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwym zastosowaniem art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniając jednocześnie, że Ośrodek posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów egzekucyjnych dotyczących opłat za pobyt w tym ośrodku. Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Dyrektor Izby Skarbowej w R. postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. , wskazując, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a art. 1a pkt 14 u.p.e.a. stanowi, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta) lub marszałka województwa. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), gminy wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.s.g. należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują także sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej realizowane m.in. w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Art. 41

ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką oraz rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie

z art. 26 ust. 4 u.s.g. w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Zatem zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia

15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy miasto stołeczne Warszawa wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. Jak stanowi statut Ośrodka, stanowiący załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., Ośrodek jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej oraz jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), pełniącą funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z powyższym działania prowadzone przez Ośrodek należą do zadań własnych m.st. Warszawy, a uzyskiwane przez niego dochody jako gminnej jednostki budżetowej należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy. Uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień (także dyrektora Ośrodka) jest jedynie pobranie opłaty za doprowadzenie i pobyt

w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Również z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Natomiast art. 39 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Art. 5 u.p.e.a. rozwija zdefiniowane w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. pojęcie wierzyciela - w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Skoro działania podejmowane w ramach Ośrodka należą do zadań własnych m.st. Warszawy, a opłaty za doprowadzenie i pobyt w tym Ośrodku pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy, to organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty jest organ wykonawczy m.st. Warszawy – Prezydent m.st. Warszawy.A zatem, na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia dochodzonej opłaty jest Prezydent m.st. Warszawy, który zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest jej wierzycielem. Dyrektor Ośrodka nie jest więc uprawniony do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, a nawet, gdyby dysponował upoważnieniem do pobierania tych opłat, musiałoby ono znaleźć odzwierciedlenie w pieczęci zamieszczonej w tytułach wykonawczych. Skoro przesłane tytuły wykonawcze nie zawierały elementów, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a., należało uznać je za wadliwe w stopniu uniemożliwiającym prowadzenie egzekucji administracyjnej i podlegające zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Ośrodek zarzucił naruszenie art. 29 § 2 i art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.,

§ 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 oraz art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych (Dz. U.

z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.), art. 19 § 1 i § 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U.

z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) przez przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku, poddanych egzekucji administracyjnej, że organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności za pobyt z Ośrodku jest Prezydent m.st. Warszawy oraz że zwrot tytułów wykonawczych Ośrodka nie był bezpodstawny. Podniósł, że to Ośrodek, a nie Prezydent m.st. Warszawy, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w stosunku do dochodzonych należności, co wynika z brzmienia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 41 ust. 3 zawiera upoważnienie dla izb wytrzeźwień do potrącania z depozytów pieniężnych wierzytelności własnych izb z tytułu opłat za pobyt, a także z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192 ze zm.). W wymienionych aktach prawnych ustawodawca traktuje izby wytrzeźwień jako organy bezpośrednio zainteresowane wykonaniem tychże obowiązków, co daje im uprawnienia wierzyciela, łącznie z uprawnieniem do wystawiania tytułów egzekucyjnych. Tym samym przedstawione do wykonania tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe oznaczenie wierzyciela,

a w konsekwencji prawidłowy odcisk jego pieczęci.

Uzasadniając uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że nie można było przyjąć, jakoby przesłane organowi egzekucyjnemu tytuły wykonawcze nie zawierały elementów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., ponieważ datowane na 3 lutego 2010 r. pełnomocnictwo upoważniało dyrektora Ośrodka do reprezentowania m.st. Warszawy we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. Treść tego pełnomocnictwa wskazuje, że dyrektor Ośrodka uprawniony był również do wystawiania tytułów wykonawczych. Nadesłane organowi egzekucyjnemu tytuły wykonawcze opatrzone zostały pieczęcią nagłówkową "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" oraz pieczęcią okrągłą z orłem w koronie. Wymaganie, aby w tej sytuacji na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta m.st. Warszawy lub w pieczęci zamieszczona była treść: "z upoważnienia Prezydenta miasta Warszawy – Dyrektor Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych" poczytać należało za zbytnią formalność, wskutek czego doszło do naruszenia art. 29 § 1 i § 2 oraz art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez błędnie dokonaną kontrolę zaskarżonego postanowienia, polegającą na uznaniu, że organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. przez błędnie dokonaną ocenę, jakoby w rozpoznawanej sprawie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułu wykonawczego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, naruszające istotę instytucji pełnomocnictwa,

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu wewnętrznie sprzecznego założenia, że pełnomocnictwo przenosi na pełnomocnika prawa i obowiązki przysługujące mocodawcy,

2. art. 47 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udzielone na ich podstawie pełnomocnictwo dla kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej legitymuje pełnomocnika do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że uchylając wydane w sprawie postanowienia w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych Sąd przesądził o ich wystawieniu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, jakkolwiek potwierdził także, że to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Ośrodek, jest wierzycielem egzekwowanych należności za pobyt w Ośrodku. Tymczasem na podstawie udzielonego pełnomocnictwa nie następuje przejęcie (cesja) praw i obowiązków mocodawcy w znaczeniu materialnoprawnym, a pełnomocnik nie uzyskuje statusu podmiotu przez siebie reprezentowanego. Potwierdza to treść samego pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r., na mocy którego dyrektor Ośrodka umocowany został do "składania w imieniu m.st. Warszawy oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych w zakresie działania Ośrodka, w ramach planu finansowo – rzeczowego kierowanej jednostki" i do "reprezentowania m.st. Warszawy przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka". Brak analizy treści i zakresu pełnomocnictwa w uzasadnieniu wyroku przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. i potwierdza potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Możliwość działania przez Ośrodek we własnym imieniu nie tylko nie wynika z pełnomocnictwa, ale również z powołanych postanowień Statutu Ośrodka. Kwestia niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczących pełnomocnictwa została już przesądzona uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r. (III CZP 160/92), wydaną w związku z wątpliwościami dotyczącymi legitymacji do wytoczenia powództwa cywilnego – we własnym imieniu – przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, a sądy orzekające w sprawach dotyczących samorządowych jednostek organizacyjnych tę linię orzeczniczą aprobują. Skoro przedmiotem zaskarżonego postanowienia była ocena prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych, ustalenie, że nie spełniaja one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. (co było konsekwencją oceny, że wierzycielem egzekwowanych należności jest Prezydent m.st. Warszawy), obligowało organ egzekucyjny do ich zwrotu na mocy art. 29 § 2 u.p.e.a., jako że zawierały one nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie zawierały pieczęci nagłówkowej i urzędowej Prezydenta m.st. Warszawy, jak i pieczęci osoby upoważnionej do podpisywania tytułu w jego imieniu. Fakt reprezentowania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego, poprzez dopisek "z upoważnienia". Upoważnienie takie, czy pełnomocnictwo, nie przenosi jednak na pełnomocnika uprawnień o charakterze materialnoprawnym i nie legitymuje go do wystawienia tytułu we własnym imieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ośrodek wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując dodatkowo, że za słusznością stanowiska odnośnie posiadania przez Ośrodek statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przemawia okoliczność, iż Ośrodek jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z podatku od towarów i usług i zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Sformułowane w niej zarzutu – pomimo oparcia ich na różnych podstawach kasacyjnych – dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego stanowiska uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12, z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907, z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, LEX nr 1148388, akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną przychyla się do pierwszego z zaprezentowanych stanowisk z przyczyn następujących:

W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei zgodnie z art. 1a pkt 7 u.p.e.a. przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Nadto w art. 1a pkt 14 u.p.e.a. wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym,

o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności w art. 1 ust. 1, stanowiącym, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m.st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m.st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m.st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawie.

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty, egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5 i ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40 tej ustawy, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6 cytowanej ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. cytowane wcześniej rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne określenie wysokości opłaty jest więc obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Jak z powyższego wynika, Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m.st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt

II FW 4/11, w którym to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa–Mokotów, uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m.st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego

w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12, przydającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy, zaś organem wykonawczym gminy stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami. Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m.st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania

w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z cytowanej ustawy z dnia o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz

o pieczęciach państwowych. Zgodnie z art. 16c tej ustawy urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. (I SA/Bd 138/08) WSA w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym umieszczenie na tytule wykonawczym, obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła; pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (podobnie wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r., I SA/Rz 609/09, NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., II GSK 1002/08, WSA w Gliwicach: z dnia 28 października 2009 r., I SA/Gl 329/09 i z dnia 9 września 2009 r., I SA/Gl 301/09.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt

w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., bowiem art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Odnosząc się końcowo do argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej

w odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I FPS 1/13 podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia

11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, w szczególności co do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 i § 2, a także art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. oraz naruszenia art. 47 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 3 u.s.g. i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotą jest twierdzenie, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych nie jest wierzycielem w egzekucji administracyjnej opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Opierając się na tym twierdzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zbada, czy tytuły wykonawcze przedstawione przez ten Ośrodek Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w L. odpowiadają wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).[pic]