IV SA/Gl 400/13

Uzasadnienie

Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Kierownik Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał D. B. zasiłek okresowy na miesiące styczeń, luty i marzec 2013 r., po 185,71 zł. miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze zgłoszeniem strony w dniu 2 stycznia 2013 r. o pomoc w formie zasiłku okresowego od miesiąca stycznia do marca 2013 r. W dniu 14 stycznia 2013r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, iż strona jest osobą bezrobotną zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. bez prawa do zasiłku i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z uwagi na stan zdrowia strona posiada orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. o lekkim stopniu niepełnosprawności do października 2013 r.. Organ nadmienił, że strona utrzymuje się jedynie z zasiłków z pomocy społecznej, stałym dochodem strony jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 170,58 zł., a poza tym otrzymuje różne zasiłki w zależności od zgłaszanych potrzeb. Organ I instancji podniósł, że strona posiada wyższe wykształcenie, jest w wieku atrakcyjnym na rynku pracy a więc nie występują podstawy do zwiększenia kwoty zasiłku okresowego do wysokości 80% lub 100% różnicy pomiędzy kryterium a dochodem osoby. Ponadto organ I instancji zaakcentował, iż potencjał jaki strona posiada nie kwalifikuje jej do uznania przez pracownika socjalnego jako niezdolnego do wpływania na zmianę własnej sytuacji materialno-dochodowej. Zwrócił także uwagę na fakt, iż zgodnie z obowiązującymi w OPS G. zasadami przyznawania świadczeń, zasiłek okresowy może zostać podwyższeniu jeżeli osoba realizuje postanowienia zawarte w kontrakcie socjalnym regulującym zasady współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji w zakresie aktywizacji zawodowej, zaś w przypadku strony, pomimo propozycji zawarcia kontraktu socjalnego ze strony pracownika socjalnego do jego zawarcia nie doszło.

Od decyzji tej odwołanie wniósł D. B. Wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odwołujący D. B. w obszernym odwołaniu zarzucił organowi I instancji szereg naruszeń polegających m.in. na: braku ustalenia rzeczywistej sytuacji zdrowotnej strony, wpływu stanu zdrowia na ewentualną możliwość poprawy sytuacji życiowej. Wskazał również na fakt udziału w postępowaniu pracownika, o którego wyłączenie dawno już wnosił, a który posługuje się kłamstwem. Ponadto nadmienił, iż uważa, że spełnia wszelkie wymogi by otrzymać zasiłek w wysokości 80% a nawet 100%.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydana m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy. Wskazało, że strona wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w dniu 02 stycznia 2013 r., a z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, bez prawa do zasiłku. Dochód strony stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 170,58 zł. Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji podejmował kilka rób zawarcia kontraktu socjalnego z D. B., przy tym z brzmienia korespondencji kierowanej przez D. B. do OPS G. wynika, że żądał on spotkania z Dyrektorem OPS (wręcz ustalał termin i skład osobowy spotkania), a proponowane spotkania miały na celu negocjowanie warunków i zasad zawarcia kontraktu socjalnego pomiędzy Dyrekcją OPS, Kierownikiem Działu Pomocy Środowiskowej a D. B. Kolegium podkreśliło, iż pomimo prób uzgodnienia ze stroną terminu spotkania w celu zawarcia kontraktu socjalnego do jego zawarcia nie doszło.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie i nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny/osoby a dochodem tej rodziny/osoby, przy czym z art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku strony przyznana kwota zasiłku okresowego tj. 185,71 zł miesięcznie stanowi kwotę minimalną jaką można było przyznać w oparciu o art. 38 ustawy o pomoc społecznej. Zaznaczył przy tym, że istniejąca w tym zakresie uznaniowość nie oznacza dowolności w orzekaniu, gdyż stosownie do art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W tej mierze organ drugiej instancji wskazał, że OPS w G. wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przesłanką ustalenia wysokości świadczenia w kwocie minimalnej jest brak kontraktu socjalnego oraz ocena możliwości wpływania strony na zmianę swojej sytuacji materialno-dochodowej ( wyższe wykształcenie, zdolność do podjęcia pracy z uwagi na wiek i stan zdrowia pomimo orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności). Odnosząc się do zarzutów znajdujących się w odwołaniu SKO wskazało, że nie znalazły one potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania przed organem II instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący D. B. dał wyraz swemu niezadowoleniu z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podnosił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pominął kluczowe dla sprawy okoliczności, a w szczególności fakt długotrwałej, bo trwającej już 7 lat choroby. Wskazał, że należy mu się podwyższony zasiłek okresowy, niezależnie od tego, czy zawarł kontrakt socjalny, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście uznano, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, chyba, że sama ustawa o pomocy społecznej stawia warunek zakazu posłużenia się przepisami kodeksu.

Skoro tak, to oczywistym jest, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej.

Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.)

Przepis art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (patrz wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89).

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi należy podnieść, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący już we wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. (k. 53 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika OPS w G., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka L. W. Jak wówczas m.in. wskazał skarżący, wskazany pracownik organu popełnia szereg błędów, jest "prawnym analfabetą", a skutek tego był taki, ze organ odwoławczy uchylał szereg decyzji tego pracownika.

Wskazany wniosek skarżącego całkowicie został przez organy pominięty, pomimo, iż kwestia ta również została podniesiona w treści odwołania.

Żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się bowiem do jego treści.

W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku – pracownik socjalny L. W. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem jej kompetencje i obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony.

Skoro tak, to nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Obowiązkiem było bowiem przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika OPS w G., pracownika socjalnego L. W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, wówczas osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść rozstrzygnięcie co do wyłączenia, czy też odmowy wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu i zależnie od powyższego winno nastąpić ponowne przeprowadzenie niezbędnych czynności w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej o prawie do wnioskowanego świadczenia