II SA/Bk 827/13

Uzasadnienie

II SA/Bk 827/13

UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2013 r. D. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem A. Z. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża z dnia 28 maja 2013 r.

Na podstawie przedłożonych dokumentów oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Inspektor MOPR w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] z powołaniem się m.in. na art. 16 "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej powoływanej jako u.ś.r., orzekł o odmowie przyznania żądanego świadczenia. Wyłożył przesłanki zastosowania art. 16 "a" ust. 1 i 2 u.ś.r., konkludując iż wnioskodawczyni wszystkich tych warunków nie spełnia. W szczególności nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ostatni stosunek pracy strony, jak wskazano, ustał z dniem 30 kwietnia 1991 r., a stopień znacznej niepełnosprawności A. Z. datuje się od dnia 10 maja 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. wnosiła o jej uchylenie, gdyż: "decyzja została wydana z pominięciem materiału dowodowego oraz jest ona wbrew celowi ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

Odwołująca zwróciła uwagę na stan zdrowia męża, który mając orzeczoną I grupę inwalidztwa jest całkowicie niesamodzielny i wymaga opieki, którą ona sprawuje. Dochód na osobę w rodzinie mieści się w kryterium ustawowym. D. Z., jak podała, nie pracuje, bowiem od 13 lat sprawuje także opiekę nad synem będącym dzieckiem niepełnosprawnym, a wcześniej opiekowała się drugim – także niepełnosprawnym synem, obecnie przebywającym w ośrodku specjalistycznym. Jak wskazano w odwołaniu, w sprawie nie zachodzą żadne negatywne przesłanki przyznania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem decyzja odmowna godzi w zasadę równości wobec prawa i stanowi przejaw dyskryminacji. W rozumieniu odwołującej się sytuacja osoby, która rezygnuje z pracy zarobkowej jest identyczna z sytuacją osoby niepodejmującej pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, dlatego zasiłek powinien być jej przyznany przy zastosowaniu wykładni celowościowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyłożyło przesłanki prawne przyznania żądanego świadczenia podkreślając, że muszą być one spełnione łącznie. Natomiast wnioskodawczyni nie spełnia podstawowego warunku – rezygnacji z pracy zawodowej lub innego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ostatnią pracę wykonywała bowiem w 1991 r., natomiast stopień niepełnosprawności męża datuje się od dnia 10 maja 2013 r. Zdaniem organu obecnie odwołująca się co najwyżej nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na fakt sprawowania opieki nad mężem, ale to nie uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wcześniej sprawowana opieka nad synem nie została przez organ zakwestionowana, ale podkreślono, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka nie wynika, by wymagało ono konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, co uniemożliwiałoby wykonywanie przez matkę pracy zarobkowej.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego od powyższej decyzji D. Z. nie zgadzała się ze stanowiskiem organów akcentując stan zdrowia męża wymagający całodobowej opieki oraz fakt, że po jego śmierci rodzina zostanie bez środków do życia.

SKO wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Będący przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej specjalny zasiłek opiekuńczy zalicza się do kategorii świadczeń rodzinnych. Z mocy art. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do niego, świadczenia opiekuńcze takie jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne, zapomoga wypłacana przez gminy z tytułu urodzenia dziecka, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka.

Jak wynika z powyższego specjalny zasiłek opiekuńczy obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego stanowią grupę świadczeń opiekuńczych.

Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia pomocy i opieki (art. 16 ust. 1 u.ś.r.).

Specjalny zasiłek opiekuńczy zgodnie z art. 16 "a" ust. 1 u.ś.r. przysługuje osobom zobowiązanym do alimentacji w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jeżeli nie występują przesłanki negatywne określone w ust. 8 tego przepisu.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wyszczególnionym w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 oraz ust. 1 "a" u.ś.r. – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przy braku przesłanek negatywnych.

Jak wynika z porównania treści wyżej przedstawionych przepisów ustawodawca dla każdego z tych świadczeń przewidział inne wymagania ich przyznania, przy tym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom wymagającym opieki ze względu na stan zdrowia, a dwa pozostałe świadczenia - osobom sprawującym opiekę. W szczególności zwrócić należy uwagę na różne warunki prawne dla przyznania świadczeń osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami do konieczności uzyskiwania opieki. Osób sprawujących opiekę, jak wyżej zauważono, dotyczą świadczenia opiekuńcze w postaci: specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowanego w art. 16 "a" ust. 1 u.ś.r. i świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie każdego z nich uwarunkowano odmiennie podmiotowo różnicując kategorie osób uprawnionych do tych świadczeń i kategorie osób niepełnosprawnych, na które świadczenie przysługuje (w zależności od ich wieku w dacie powstania niepełnosprawności) oraz wprowadzając różnice przedmiotowe. Te ostatnie różnice polegają - oprócz kryterium dochodowego - na tym, że w przypadku regulacji art. 16 "a" ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczy wyłącznie osób rezygnujących z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności lub niepełnosprawności połączonej ze wskazaniami opieki w stosunku do której mają prawny obowiązek alimentacyjny. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przewidziane zostało dla osób wyszczególnionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1 "a" u.ś.r. nie tylko rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale także osób niepodejmujących zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobami określonymi w regulacji przepisu art. 17.

Z wyżej przedstawionych regulacji prawnych wynika, że wolą ustawodawcy zostały dla specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidziane bardziej ograniczone przedmiotowe warunki jego przyznania niż dla świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe uwagi odnoszą się do stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej obowiązującego od dnia 1 stycznia 2013 r., bowiem u.ś.r. m.in. w zakresie regulacji świadczeń opiekuńczych została zmieniona ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W poprzednio obowiązującym stanie prawnym (do dnia 31 grudnia 2012 r.) ustawodawca przewidział dwa świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny (art. 16) i świadczenie pielęgnacyjne (art. 17).

Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji, przyczyną zmian była ocena nadużywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i znaczny wzrost wniosków o przyznanie tego świadczenia po rozszerzeniu kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania w połączeniu ze zniesieniem kryterium dochodowego w 2010 r. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r.: "Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia". Projekt założył ograniczenie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne (osoby, których niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia). Wyłączono z tej grupy osoby dorosłe niepełnosprawne, jako te, które (jak uzasadniono) z reguły przed zmianą stanu zdrowia były samodzielne i miały możliwość wypracowania własnego źródła dochodu (renta, emerytura), co obecnie "pozwala im na sfinansowanie lub współfinansowanie opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa". Projekt nie przewidywał zmiany dotychczasowej regulacji dla świadczenia pielęgnacyjnego należnego osobom sprawującym opiekę nad węższą niż poprzednio grupą niepełnosprawnych w zakresie zaliczenia do osób uprawnionych zarówno niepodejmujących zatrudnienia, jak i rezygnujących z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Nie wprowadził kryterium dochodowego, ale rozszerzył katalog przesłanek negatywnych. Natomiast dla sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi osobami dorosłymi, wprowadzając kryterium dochodowe i wyłącznie rezygnację z zatrudnienia przewidziano nową kategorię świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z uzasadnienia projektu, specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyć miał przede wszystkim podmiotów, które dotychczas otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, niespełniających kryteriów do otrzymywania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach. W podsumowaniu uzasadnienia zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano: "Projekt ustawy przewiduje podział osób otrzymujących dotychczas świadczenie pielęgnacyjne na dwie grupy podmiotów: osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowych przepisów i osób otrzymujących specjalny zasiłek opiekuńczy (wprowadzony projektowaną ustawą), którego otrzymywanie uzależnione będzie od spełnienia kryterium dochodowego. W związku z powyższym liczba osób, o których mowa w ww. ustawach ulegnie obniżeniu w stosunku do liczby osób określonych w dotychczasowych przepisach".

Powyższe świadczy o celowych działaniach ustawodawcy wprowadzającego dla nowego świadczenia bardziej rygorystyczne przesłanki niż dla pozostawionego, ale obejmującego węższą grupę osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjnego.

Znając założenia ustawodawcy skutkujące zmianą przepisów prawa i charakter wprowadzonych zmian w zakresie świadczeń opiekuńczych, nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowej wykładni przepisów a wyłącznie zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu może sąd oceniać.

Wbrew przekonaniu skarżącej (której trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej sąd nie kwestionuje) zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa, a organy nie mogły dokonać innej wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Jak wyżej przytoczono, zgodnie z art. 16 "a" ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., specjalny zasiłek opiekuńczy na wskazane tam osoby, do których zalicza się A. Z. poczynając od dnia 10 maja 2013 r., przysługuje osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny (do nich zalicza się D. Z., żona) – jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.

Bezsprzecznie warunku rezygnacji z zatrudnienia skarżąca nie spełnia. Jak prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, D. Z. nie pracuje od 1991 r. W urzędzie pracy była zarejestrowana do dnia 23 marca 1996 r. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że nie pracowała z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem.

Istotnie syn M. urodzony [...] 1990 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności z ustaleniem tego stopnia od 16 roku życia, ale od dnia 23 marca 2001 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w B. Od czasu przebywania tego dziecka w DPS skarżąca nie sprawuje nad nim osobistej opieki.

Syn J. Z. urodzony [...] 2000 r. jest zaliczony do osób niepełnosprawnych z ustaleniem niepełnosprawności od urodzenia, ale (zgodnie z pkt 7 orzeczenia o niepełnosprawności) nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wynika z wywiadu środowiskowego stan zdrowia J. Z. dotyczy słabego wzroku, wady wymowy i astmy.

Mąż A. Z. był w latach poprzednich osobą pełnosprawną, wykonywał pracę i nie wymagał opieki skarżącej oraz rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Zarówno organy, jak i sąd związane są ustaleniem znacznego stopnia jego niepełnosprawności od dnia 10 maja 2013 r.

Skoro skarżąca nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków przyznania żądanego świadczenia tj. rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, nie mógł być jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zdaniem sądu korzystna dla niej celowościowa wykładnia przepisu art. 16 "a" ust. 1 u.ś.r. ewentualnie mogłaby być rozważana w sytuacji, gdyby miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na A. Z. pod rządem u.ś.r. przed zmianą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r., które to prawo utraciłaby na skutek zmiany przepisów. W stosunku do takich stanów faktycznych sądy administracyjne prezentowały stanowisko, iż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (tak np. wyroki w sprawach III SA/Gd 630/13 z dnia 26 września 2013 r., II SA/Go 730/13 z dnia 16 października 2013 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z tym stanowiskiem skład orzekający w sprawie niniejszej nie polemizuje, jednakże nie może mieć ono znaczenia dla sytuacji skarżącej, bowiem dotyczy innych stanów faktycznych. Wskazane sprawy dotyczyły osób, które przed dniem 31 grudnia 2012 r. uzyskały (miały przyznane) świadczenia pielęgnacyjne z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną, a których nowe przepisy pozbawiły prawa do tego świadczenia. Z uwagi na to, że w znowelizowanych przepisach przewidziano specjalny zasiłek opiekuńczy uwarunkowany wyłącznie rezygnacją z zatrudnienia (a nie również niepodejmowaniem zatrudnienia), to sądy – stosując wskazaną wyżej wykładnię celowościową – rozszerzyły pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" poprzez objęcie nim również sytuacji "niepodejmowania zatrudnienia". Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że przedmiotowa wykładnia dotyczyła wyłącznie osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2012 r., które je utraciły na podstawie nowych przepisów, a do takich skarżąca nie należy.

Wskazać też trzeba, że założenie racjonalnego prawodawcy uzasadnia dokonane w nowelizacji rozróżnienie dwóch grup osób: niepełnosprawnych wymagających opieki, u których niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia oraz dorosłych osób niepełnoprawnych wymagających opieki, przewidując dla każdej z nich różne świadczenia, a w konsekwencji sformułowanie różnych kryteriów przyznawania świadczeń dla każdej z tych grup. W przypadku specjalnych zasiłków opiekuńczych przyznawanych w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą obecnie niepełnosprawną, ale dorosłą - najczęściej mającą, tak jak A. Z., wypracowane świadczenia w postaci renty, emerytury – przewidział ustawodawca wyłącznie kryterium rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaś w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych przyznawanych w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnymi u których niepełnosprawność powstała do 18 lub 25 roku życia - najczęściej dziećmi nieposiadającymi żadnych źródeł utrzymania - przewidział ustawodawca szersze możliwości jego uzyskania: zarówno rezygnację z zatrudnienia przez opiekuna, jak i niepodejmowanie tegoż ze względu na sprawowanie opieki.

Dodać należy, że analiza regulacji przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r., w szczególności art. 11 i 12 tej ustawy dotyczących okresowego zachowania prawa do świadczeń do dnia 30 czerwca 2013 r. przez osoby, jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych – wskazuje, że ustawodawca był świadomy pogorszenia sytuacji części osób, na które przed zmianą ustawy było pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a które po zmianie miały je utracić. Tym bardziej mógł świadomie zaostrzyć kryteria przyznawania świadczeń opiekuńczych na przyszłość oraz je zróżnicować dla poszczególnych świadczeń.

Mając powyższe na względzie sąd nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, zatem skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) podlegała oddaleniu.