VII SA/Wa 1444/13

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071

ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z

2010 r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania B. G. -

utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) nakazującą B. G., na podstawie art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego, rozbiórkę wykonanej samowolnie drogi dojazdowej z miejscami postojowymi i urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ew. [...] w D., gm. [...] Organ wskazał, że P. K. wniósł o zbadanie legalności ww. drogi. Podczas oględzin 27 listopada 2012 r. ustalono, że B. G. samowolnie wykonała wiosną 2012 r.: drogę dojazdową o nawierzchni bitumicznej, na odcinku ok. 50 m od jej zabudowań miejsca postojowe o nawierzchni żwirowej, a od strony wschodniej rów odwadniający (szer. ok. 140 cm) z płyt betonowych ażurowych.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni dokumentacji, wymienionej w art. 48 ust 2 ustawy.

W dniu 19 stycznia 2013 r. inwestorka wniosła o umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ww. ustawy podnosząc, że wykonała wyłącznie

remont istniejącej drogi. Na dowód przedłożyła mapy geodezyjne, na których

widnieje droga oznaczona dr. j. z., a więc droga, jezdnia ziemna.

Wobec niedostarczenia dokumentacji zapadła ww. decyzja z dnia [...] marca 2013 r.

W odwołaniu od tej decyzji B. G. zarzuciła naruszenie art. 7, 77

i 105 k.p.a. oraz art. 3 pkt 7, 8, 9 i 48 Prawa budowlanego. Podniosła, że na działce

nr ew. [...] od co najmniej 40 lat istnieje dojazd z ul. Z. do jej zabudowań, na

dowód czego przedstawiła inwentaryzację geodezyjną z 1998 r. na której sporną

drogę oznaczono dr. j. z., co potwierdza, że w 1998 r. droga ta miała nawierzchnię

ziemną. Podkreśliła, iż dla geodetów nawierzchnią ziemną drogi jest również droga utwardzona żwirem, gruzem itp.

Dodała, że z działki nr [...] na działkę nr [...] spływają regularnie wody opadowe, powodując, że utwardzanie drogi dojazdowej przestało być skuteczne. Nawiezienie masy bitumicznej i żwiru, stabilizowało dojazd do budynków tylko na pewien czas. W 2012 r. wykonała remont dojazdu poprzez wylanie dywanika asfaltowego, w celu związania materiałów utwardzających dojazd, rozsypywanych przez 40 lat.

Wskazała, że sporna droga jako urządzenie budowlane (dojazd do budynków)

z utwardzoną powierzchnią, istnieje od lat. Organ pominął fakt, że od sporządzenia mapy w 1998 r. upłynęło 15 lat. W tym okresie pokazana na mapie jezdnia ziemna utraciła swój charakter z uwagi na coroczne utwardzanie.

Wraz z remontem dojazdu wykonano również rów ewaporacyjny do zbierania wody opadowej oraz utwardzono działkę żwirem wzdłuż dojazdu na ok. 25 m, a nie

jak organ przyjął 50 m. Utwardzenia nie wykonano w celu parkowania samochodów i nie służy ono do tego celu.

Zdaniem skarżącej dojazd do budynków nie stanowi obiektu budowlanego, ale urządzenie budowlane związane z budynkami zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ dokonał więc błędnej kwalifikacji. Skarżąca nie wykluczyła przy tym, że droga powstała samowolnie, czego nie była świadoma.

Podniosła, że do urządzenia budowlanego nie stosuje się art. 48 cyt. ustawy, gdyż dotyczy on tylko obiektów budowlanych lub ich części. Właściwy winien być zatem tryb wymieniony w art. 50 i 51 ww. ustawy.

Nadto, decyzja jest niewykonalna z uwagi na enigmatyczną sentencję. Nie jest zrozumiałe, czy należy zdjąć asfalt, czy również usunąć gromadzone przez lata utwardzenie dojazdu. Sentencja decyzji nie określa, jakie urządzenia towarzyszące podlegają rozbiórce i nie wynika to z jej uzasadnienia.

Organ odwoławczy stwierdził, iż opisana inwestycja powstała samowolnie. Należało zatem zastosować art. 48 cyt. ustawy. Wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest m.in. po przedstawieniu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Inwestor ww. dokumentów nie złożył, co musiało skutkować nakazem rozbiórki drogi z miejscami postojowymi i urządzeniami towarzyszącymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że inwestycja ze

względu na swój charakter (wykonanie w miejsce nawierzchni ziemnej nawierzchni bitumicznej z urządzeniami odwadniającymi) nie może być uznana za remont

istniejącej drogi w rozumieniu art. 3 pkt 8 cyt. Inwestor wykonał w istocie nową budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową, która wymagała pozwolenia na budowę. W ocenie organu nie sposób zaliczyć spornej drogi do urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G. i wnosząc o jej uchylenie podniosła, że organy nie wzięły pod uwagę jej wyjaśnień i dowodów. Nie wykazały, na podstawie jakich przesłanek i dowodów ustaliły, że "inwestor wykonał w istocie nową budowę stanowiącą całość techniczno-użytkową". Nie przedstawił także dowodów, że dojazd posiadał nawierzchnię ziemną oraz, że utwardzenie żwirem wykonano w celu utworzenia miejsc parkingowych oraz że temu celowi ono służy.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że wykonała urządzenia odwadniające, gdyż jedynie wyczyściła i ustabilizowała brzegi istniejącego rowu. Zdaniem skarżącej dojazd nie jest obiektem lecz urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich powodów droga nie jest urządzeniem budowlanym, skoro umożliwia dojazd z drogi publicznej do budynku.

Podniosła nadto, iż podejmując decyzję o wylaniu dywanika asfaltowego powinna dokonać zgłoszenia, ale nie wiedziała, że utwardzając co roku asfaltem rozjeżdżający i rozmywający się dojazd musi występować o jakiekolwiek pozwolenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153,

poz. 1270 zezm.), dalejppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa co najmniej przedwcześnie do legalizacji wykonanych robót budowlanych zastosowały art. 48 Prawa budowlanego.

Właściwa kwalifikacja robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie determinowała tryb w jakim winno toczyć się

postępowanie w niniejszej sprawie. Rodzaje przeprowadzonych robót budowlanych wiążą się bowiem z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji.

Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że sporna inwestycja będąca dojazdem do zabudowań skarżącej stanowi drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 8 ust. 1

ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W konsekwencji jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która stosownie do art. 3 pkt 1 ww. ustawy obok budynków i obiektów małej architektury składa się na obiekty budowlane.

W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pojęcie drogi nie odnosi się bowiem wyłącznie do dróg publicznych, ale dotyczy wszystkich innych dróg stanowiących wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną

do środków transportu (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04).

Nie można było zatem przyjąć, że przedmiotowa droga jest urządzeniem

budowlanym wymienionym w art. 3 pkt 9 cyt. ustawy, jak wywodziła skarżąca.

Niemniej, zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy w istocie wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegały na budowie, czy też stanowiły przebudowę istniejącej w tym miejscu drogi wewnętrznej. Na fakt ten zwracała uwagę skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze

podnosząc, że na działce nr ew. [...] od co najmniej 40 lat istniał dojazd z ul. Z. do jej zabudowań. Na potwierdzenie tego faktu dołączyła inwentaryzację geodezyjną wykonaną w 1998 r., na której oznaczono sporną drogę (dr j. z.), co wskazywałoby,

że w tej dacie droga już istniała.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w myśl art. 3 pkt 7a cyt. ustawy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; a w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego stanowi przebudowę.

Przebudowa zaś została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie całkowicie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". W przypadku przebudowy parametry charakterystyczne - co do zasady - muszą pozostać

niezmienione. Co do zasady bowiem odnośnie dróg ustawodawca dopuścił

możliwość ich zmiany, o ile będą się one mieściły w granicach pasa drogowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2010 r.; VII SA/Wa 1566/10, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji tryb w jakim winno toczyć się postępowanie w niniejszej sprawie stanowiłby art. 49 b Prawa budowlanego dotyczący tzw. samowoli zgłoszeniowej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 22 - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga ono zgłoszenia.

Niezależnie od trybu, jaki jako prawidłowy ustalą organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenie winny podlegać również funkcje, jakie pełnią utwardzone żwirem pobocza drogi oraz rów odwadniający. Czy stanowią one urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego związane funkcjonalnie z drogą, a więc winny podlegać legalizacji wraz z drogą, czy - w przeciwnym wypadku - każde z nich z osobna. W szczególności obowiązkiem organów będzie zbadanie, czy utwardzone żwirem pobocza stanowią w istocie wydzielone miejsca postojowe, czy też - jak twierdzi skarżąca - nie zostały wykonane w tym celu i temu celowi nie służą. Podobnych ustaleń organy winny dokonać odnośnie rowu melioracyjnego.

Jeśli wynik powyższych ocen, będzie skutkował nałożeniem obowiązku rozbiórki organy będą miały na uwadze, że jej zakres nie może budzić żadnych wątpliwości.

Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, uznając że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).