VI SA/Wa 2441/13

Uzasadnienie

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2441/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt VI SA/WA 1069/11, oddalił skargę A. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, z następującym uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ustalając następujący jej przebieg.

Komisja Egzaminacyjna Nr 6 do spraw egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Warszawie, uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego stwierdziła, że A. S. (dalej: zdająca, skarżąca) uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.

Komisja Egzaminacyjna wskazała, że zdająca z części pierwszej egzaminu otrzymała ocenę: dobry, z drugiej części egzaminu ocenę: dostateczny, z trzeciej części ocenę: niedostateczny, z czwartej części ocenę; dobry oraz z piątej części ocenę: niedostateczny. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm. dalej: ustawa o radcach prawnych) Komisja wskazała, że przepis ten określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną.

Zdająca, składając odwołanie zakwestionowała stanowisko i wnioski egzaminatorów oceniających pracę z zakresu prawa cywilnego oraz administracyjnego.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej: Komisja Odwoławcza) utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r. Komisja Odwoławcza stwierdziła, że podniesione w odwołaniu zarzuty zdającej odnośnie do oceny pracy z zakresu prawa administracyjnego zasługują na uwzględnienie. W ocenie Komisji brak zarzucenia w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutu naruszenia prawa procesowego nie dyskwalifikuje pracy skarżącej i stąd Komisja podwyższyła ocenę niedostateczną do dostatecznej.

Odnosząc się natomiast do oceny pracy z zakresu prawa cywilnego Komisja uznała, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca bowiem wywiodła apelację, w której zaskarżyła wyrok sądu I instancji w części, tj. co do kwoty 45 tys. złotych (w zakresie roszczeń o zwrot podwójnego zadatku, kosztów obsługi kredytu, utraconej ulgi podatkowej).

Mając na uwadze stan faktyczny zadania egzaminacyjnego przy niejednoznacznych poglądach orzecznictwa sądowego i doktryny prawa, istniały przesłanki do przyjęcia przez zdających, że umowa będąca przedmiotem kazusu egzaminacyjnego była umową przedwstępną, bądź deweloperską (zwłaszcza mając na uwadze art. 65 § 2 K.c.). Zgodnie z przywołanym przepisem, w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Poprawnie również skonstruowane zostały wnioski apelacyjne. Zdająca błędnie jednak zaskarżyła wyrok w części oddalającej powództwo, co do kwoty 15 tyś. zł tytułem utraconej ulgi podatkowej w związku z nie zawarciem umowy rozporządzającej prawem własności lokalu. Roszczenie to nie zostało wykazane (udowodnione) przez powodów przed sądem I instancji (art. 6 k.c.).

Przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem egzaminu strony zawarły umowę przedwstępną, nie dyskwalifikuje – w ocenie Komisji – pracy. Istniały bowiem podstawy do zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu I instancji oddalającego roszczenie o odszkodowanie z tytułu różnicy w cenie lokalu objętego przedmiotem umowy. Komisja podniosła, że przyjęcie koncepcji umowy deweloperskiej dawało szersze możliwości zabezpieczenia interesu powodów, niż przy umowie przedwstępnej. Przy umowie deweloperskiej można było domagać się (nie napotykając na rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa) pełnego odszkodowania zarówno w zakresie rzeczywistych strat, jak i utraconych korzyści (art. 471 i art. 474 k.c.), jak również podnieść zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 394 k.c. poprzez uznanie, iż roszczenie o zwrot zadatku uległo przedawnieniu z upływem roku.

Komisja uznała, że praca zdającej nie czyni zadość wymaganiom należytej ochrony interesu powodów. Zaskarżenie wyroku sądu I instancji jedynie, co do kwoty 45 tys. zł nie zabezpiecza w należyty sposób interesu powodów, a co za tym idzie – sporządzoną apelację uznała za zbyt zachowawczą.

Gdyby zdająca przyjęła, że strony łączyła umowa deweloperska, a nie przedwstępna, to ilość i ciężar zarzutów naruszenia przez sąd I instancji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, byłby większy (z uwagi chociażby na zastosowanie art. 471 K.c. i ogólne zasady ponoszenia odpowiedzialności przez dłużnika, za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania).

Skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej, Komisja Odwoławcza rozpatrując odwołanie nie naruszyła granic uznania. Sąd przyznał, że stosownie do art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych praca powinna być oceniona z punktu widzenia trzech kryteriów: zachowania wymogów formalnych; właściwości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te mają charakter ustawowy i w ocenie Sądu zostały przez Komisję II stopnia właściwe ustalone i zastosowane w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom strony Komisja Egzaminacyjna uznała, że kazus egzaminacyjny dawał podstawę do "dwutorowego" prowadzenia argumentacji prawnej – w kierunku umowy deweloperskiej lub przedwstępnej. Wbrew też zarzutom skarżącej Komisja uznała, że pracy nie dyskwalifikuje sam fakt, iż w stanie faktycznym będącym przedmiotem egzaminu strony zawarły umowę przedwstępną. Komisja podniosła, że przyjmując koncepcję "umowy przedwstępnej" zdająca mogła przedstawić argumentację prawną uzasadniającą zasądzenie odszkodowania wyrażającego się różnicą w cenie wartości lokalu. Rozbieżności poglądów w doktrynie i orzecznictwie w tej materii zdająca winna była wykorzystać na rzecz reprezentowanych przez siebie klientów. Tylko wtedy praca zdającej czyniłaby zadość wymaganiom należytej ochrony interesu powodów. Praca nie powinna zostać zdyskwalifikowana nawet w sytuacji, gdyby zdająca sporządziła apelację "broniąc" twierdzenia, że strony zawarły umowę przedwstępną. Odpowiednio poprowadzona argumentacja prawna pozwalała na podważenie stanowiska sądu okręgowego oddalającego roszczenie powodów wyrażające się w różnicy cen lokalu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że błędne i bezzasadne było stanowisko Komisji, wyrażające się w uznaniu zbyt zachowawczego charakteru apelacji wskutek rzekomo zbyt wąskiego zakresu zaskarżenia w ramach tzw. ujemnego interesu umownego z umowy przedwstępnej.

Sąd podzielił natomiast ocenę Komisji, że skarżąca powinna była zakwalifikować przedmiotową umowę jako umowę deweloperską i konsekwentnie dochodzić odszkodowania w pełnym zakresie, do czego uprawniałoby właśnie przyjęcie koncepcji umowy deweloperskiej. Apelacja idąca w tym kierunku zabezpieczałaby w należyty sposób interesy mocodawców (nie ograniczając zakresu zaskarżenia) i nie miałaby charakteru zachowawczego. W konsekwencji Komisja uznała, że waga popełnionego przez skarżącą uchybienia nie pozwoliła na pozytywną ocenę pracy. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych ocena pracy z trzeciej części egzaminu dokonana przez egzaminatorów, uwzględniająca wszystkie wymienione w nim kryteria, jest uzasadniona.

W ocenie Sądu wskazane w skardze zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podkreślił również zasadnicze różnice w roli Sądu i Komisji Odwoławczej – Komisja jest organem odwoławczym II stopnia, zobowiązanym do merytorycznej i ponownej oceny całej pracy zdającego. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast ocena uchwały (decyzji), stanowiącej wynik pracy Komisji II stopnia.

W ocenie Sądu granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W decyzji przeanalizowano pracę egzaminacyjną skarżącej z uwzględnieniem kryteriów ustawowych. Komisja, wskazując na rodzaj, wagę i charakter poszczególnych uchybień, uzasadniła poprawność ocen niedostatecznych z części egzaminu radcowskiego dotyczącej prawa cywilnego. W uzasadnieniu uchwały Komisja przedstawiła argumenty i przepisy przemawiające za uznaniem, że oceny wystawione przez egzaminatorów były prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie – uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie uchwały Komisji Odwoławczej z dnia [...] lutego 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. stanął na stanowisku, iż trafny był podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powiązany z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz przepisami ustawy o radcach prawnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyrażenie poglądu, że poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena, czy praca pisemna skarżącej spełniała, czy też nie wymogi ustawowe. Zasadnym było zawarte w skardze kasacyjnej zasadnicze twierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego praca skarżącej z zakresu prawa cywilnego nie mogła zostać zakwalifikowana w przedziale ocen pozytywnych w sytuacji, kiedy dwaj egzaminatorzy ocenili, że rozwiązanie zadania z zakresu prawa cywilnego spełnia dwa kryteria ustawowe: wymogi formalne; właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale wnioski zostały sformułowane w sposób bardzo ogólnikowy bez odniesienia się do konkretnych uchybień i oceny ich znaczenia w kontekście trzeciego z kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Uchwała o wyniku egzaminu radcowskiego w części dotyczącej oceny rozwiązania zadań za część drugą do piątej powinna nawiązywać do wspomnianych kryteriów. Ocena ta powinna uwzględniać nie tylko uchybienia, ale także te elementy, które zostały ocenione pozytywnie. Dopiero pełne zestawienie wyników oceny pracy z punktu widzenia warunków jakie powinna ona spełniać, określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych pozwala na sformułowanie końcowych wniosków wyrażających się w ocenie, o której mowa w art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych. W zaskarżonej uchwale takiej kompleksowej oceny zabrakło, a z uzasadnienia można wyprowadzić wniosek, że praca egzaminacyjna skarżącej z zakresu prawa cywilnego nie mogła zostać oceniona pozytywnie, tylko dlatego że zdająca nie przyjęła, że strony łączyła umowa deweloperska, a nie przedwstępna, chociaż wcześniej kilkakrotnie Komisja przyznała, że umowę można było zakwalifikować jako przedwstępną.

Przede wszystkim zaś NSA nie zaaprobował wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie poglądu, iż oceniana uchwała (decyzja) Komisji została podjęta w ramach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi, więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy), jeżeli jednak sprawa, na skutek uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny, zostaje przekazana sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Mając na względzie wymieniony przepis art. 190 P.p.s.a. Sąd orzekający w sprawie jest związany wykładnią prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującą na nietrafność stanowiska Komisji II stopnia, iż komisje egzaminacyjne w swoich rozstrzygnięciach korzystają z tzw. uznania administracyjnego. Kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r.

Uchybieniem Komisji Egzaminacyjnym II stopnia, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, była także niekonsekwencja tego organu wyrażająca się w ogólnym potwierdzeniu spełnienia stawianych wymogów w ramach pracy egzaminacyjnej skarżącej, a co za tym idzie – zabezpieczenie interesów reprezentowanego w sposób hipotetyczny klienta, przy jednoczesnej dyskwalifikacji tej pracy z powodu jej pewnych mankamentów wynikających z faktu nie przyjęcia w niej koncepcji umowy deweloperskiej i stawiania zarzutów wyłącznie w ramach prawnych umowy zakwalifikowanej przez skarżącą jako przedwstępna. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż sama w sobie dyskwalifikacja pracy egzaminacyjnej tylko wyłącznie z powodu przyjęcia nie uważanej za słuszną przez egzaminatorów koncepcji prawnej – w sytuacji istnienia możliwości wyboru spośród kilku prawnie dopuszczalnych dróg służących interesowi strony – byłaby niedopuszczalna, co jednakże zdaje się akceptować Komisja w uzasadnieniu uchwały. Sprzeczność wewnętrzna tego aktu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej wymaga ponownego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponownie wydana uchwała winna zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku skarżącej błędy przez nią popełnione – ich ranga czy też liczba – uzasadniają dyskwalifikację jej pracy, a zarazem wyniku egzaminu radcowskiego, czy też należy uznać, iż fakt zabezpieczenia przez nią w dużym stopniu interesów reprezentowanej hipotetycznie strony uzasadnia zastosowanie wobec niej szerszej, aniżeli zerojedynkowa, skali ocen.

Organ winien przy podejmowaniu uchwały mieć na względzie poglądy prawne oraz wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2013 r.

Brak uznaniowego charakteru uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia egzaminu radcowskiego oznacza, iż ocenie poddany jest materiał dowodowy – przede wszystkim w postaci pracy egzaminacyjnej. Podlega on wszechstronnej i wnikliwej analizie zgodnie z regułami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a. Niedopuszczalne jest przy tym przekroczenie swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza, że chodzi tu o jedno z najważniejszych praw skarżącej – prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego, wymagające wieloletniego przygotowania. Z tego powodu rozważania organu winny w sposób restrykcyjny odpowiadać wymogom art. 7, 77 oraz 107 par. 3 k.p.a. – a czego zabrakło w uchwale Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] lutego 2011 r., mogąc w sposób istotny wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy.

W przypadku jednoznacznego stwierdzenia, iż praca skarżącej w znacznym stopniu zabezpiecza interesy reprezentowanej hipotetycznie (w ramach zadania egzaminacyjnego) strony – należy stwierdzić, iż praca zasługuje na ocenę pozytywną – w ramach dopuszczonej ustawowo skali ocen.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.