VII SA/Wa 1423/13

Uzasadnienie

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej zwanej "p.b." po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 23.11.2010 r. przeprowadził kontrolę w sprawie dotyczącej ogrodzenia i bramy wjazdowej przy ul. C. [...] w J., gmina P. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że przedmiotowe "ogrodzenie od strony ulicy jest zgodne z warunkami technicznymi". Następnie decyzją z dnia [...].02.2011 r., nr [...] umorzył postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. P.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...].10.2011 r., nr [...] nakazał E. i S. Z. całkowitą rozbiórkę ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. C.[...] w J., gm. P.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i S. Z.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 01.08.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/12 skargę oddalił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. C. [...] w J., gm. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1, ust. 7 i art. 83 ust. 1 p.b., nakazał E. i S. Z. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

Organ poczynił następujące ustalenia faktyczne: ul. C., położona na działce nr ewidencyjny [...] należy do kategorii dróg gminnych. Ogrodzenie między działkami o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] jest wsunięte w ulicę (tj. działkę nr ew. [...]) na głębokość około 3,0 m - 5,0 m (akta pierwszej instancji, załączniki nr 15, 17. 44, 53, akta drugiej instancji, załącznik nr 1 do odwołania P.P. Z. od decyzji nr [...]).

Teren, na którym położone są działki nr ew. [...] i [...] jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. Urz. Nr [...] Woj. [...]. z [...]. poz. [...]). Plan ustala sytuowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic. Dopuszcza wycofanie ogrodzeń w głąb działki w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. drzew, urządzeń infrastruktury technicznej, itp.).

Organ wskazał, że ogrodzenie jest usytuowane w sposób naruszający ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem w określonych przypadkach dopuszczalne jest wycofanie ogrodzeń w głąb działek, a contrario niedopuszczalne jest przesunięcie ogrodzenia w głąb ulicy.

Organ wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie art. 51 p.b. Wskazany przepis daje kilka możliwości podjęcia rozstrzygnięcia. Organ może nakazać: zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzenie projektu budowlanego zamiennego.

W ocenie organu jedyną możliwością doprowadzenia sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest fizyczna likwidacja zaistniałej samowoli budowlanej. Prawo miejscowe jednoznacznie wyklucza możliwość jego legalizacji w takiej postaci, w jakiej istnieje obecnie. Pozostałe, wymienione w art. 51 p.b. możliwości nie znajdją zastosowania.

Organ wskazał również, że z uwagi na to że orzeczenie rozbiórki nastąpiło ze względu na naruszenie przepisów urbanistycznych bezprzedmiotowym jest badanie, czy ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno- budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Z.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. obowiązkowi zgłoszenia podlega zamiar budowy "Ogrodzeń od strony dróg. ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m". Omawiane ogrodzenie i brama wjazdowa, które znajdują się od strony drogi - miejsca publicznego (nr działki [...] co potwierdza wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień [...].01.2011 r., znak: [...]) zostały zrealizowane bez wymaganego przepisami zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ wskazał również, powołując się na pismo z dnia 31.01.2013 r. Burmistrza Miasta i Gminy P., że teren na którym znajduje się sporne ogrodzenie "(...) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi J. P. w gminie P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...].05.2010 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. U. W. [...] Nr [...] z dnia [...].09.2010 r. poz. [...]) zgodnie z którym działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem ([...]) przeznaczonym pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną, działka nr ew. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrznego ciągu pieszo jezdnego ([...]). W/w plan ustala sytuowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających. Dopuszcza ich miejscowe wycofanie w głąb działki w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. drzew, urządzeń infrastruktury technicznej itp.) ".

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie, w świetle wskazanych wyżej ustaleń faktycznych zastosowanie sprawie znajdzie art. 51 p.b.

Prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 p.b. organ powiatowy jest zobowiązany zbadać wykonane prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno - budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy przepis przewiduje kilka możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Z wykładni systemowej w/w ustawy wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.07.2004r. 7/IV SA 279/03, niepubl.) " (...) nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. I pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem".

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego wykazał, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie przeanalizował wszystkie możliwości i ostatecznie słusznie uznał, iż należy zastosować w przedmiotowej sprawie pkt 1 ust. 1 omawianego przepisu, tj. nakazać rozbiórkę. Omawiane ogrodzenie narusza wyznaczone linie rozgraniczające ul. C., co jest niezgodne z § 15 Uchwały Nr [...]. Nakazanie inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego byłoby de facto nakazaniem rozbiórki wykonanego ogrodzenia, zaś nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy spornym ogrodzeniu nie usunęłoby stanu niezgodności jego usytuowania.

W ocenie organu jedyną możliwością usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest nakazanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. C. [...] w J., gm. P.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. nie precyzuje czy chodzi o drogę gminną, wewnętrzną czy też należącą do innej kategorii. Ponadto organ powiatowy w postępowaniu dowodowym ustalił, że ulica C. jest drogą gminną, zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej podjętą w dniu [...].09.2008 r. Nr [...] w rozumieniu art. 30 p.b.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał przytaczając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 05.03.2004 r., sygn. akt IV SA 2780/01, że "(...) interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właśnie rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. "

Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i E. Z. (dalej zwani skarżącymi), zarzucając:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 61 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na wniosek osoby nie uprawnionej,

W ocenie skarżących powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało wydanie błędnej decyzji.

W związku z powyższym skarżący w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] wydanej dnia [...] kwietnia 2013 r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę M. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona.

W pierwszej kolejności ustalić należy, czy ogrodzenie między działkami nr ew. [...] i [...]zostało pobudowane w ramach samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23) p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3) p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...).

Dla ustalenia zakresu stosowania powyższego przepisu istotne znaczenie ma rozumienie użytego w nim słowa "droga". W ocenie Sądu w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity). Droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej (tak w: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Bk 340/13).

W niniejszym stanie faktycznym bezspornym było, że droga położona na działce nr ewidencyjny [...] spełnia opisane powyżej warunki i tym samym jest drogą w rozumieniu cytowanego przepisu. W świetle powyższego wskazać należy, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia do właściwego organu. Okolicznością nie kwestionowaną przez stronę był fakt, że ogrodzenie między działkami nr ew. [...] i [...] zostało wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Organ prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 p.b. jest zobowiązany zbadać wykonane prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno - budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższy przepis przewiduje kilka możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.07.2004 r. 7/IV SA 279/03, niepubl.) " (...) nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. I pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem".

Teren, na którym znajduje się sporne ogrodzenie "(...) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi J.P. w gminie P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...].05.2010 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. U. W. [...] Nr [...] z dnia [...].09.2010 r. poz. [...]) zgodnie z którym działka nr ew.[...] znajduje się w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem ([...]) przeznaczonym pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną, działka nr ew. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrznego ciągu pieszo jezdnego ([...]). W/w plan w § 15 ust 2 pkt 1) ustala, że ogrodzenia od strony dróg i ulic powinny być sytuowane w linii rozgraniczającej z tym, że dopuszcza się ich miejscowe wycofanie w głąb działki w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. drzew, urządzeń infrastruktury technicznej itp.) oraz w miejscach sytuowania bram wjazdowych.

Nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie między działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]nie zostało pobudowane w linii rozgraniczającej wskazane wyżej działki i zostało przesunięte w głąb działki nr ew. [...], co jest sprzeczne z wskazanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższa niezgodność stanu faktycznego ze stanem prawnym, z uwagi na jej charakter może zostać usunięta tylko przez nakazanie rozbiórki ogrodzenia.

Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji prawidłowo wskazały, że wobec ustalenia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne weryfikowanie, czy zostały w sprawie naruszone inne przepisy w tym techniczno – budowlane. Opisany wyżej brak zgodności stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki ogrodzenia. Oceny tej nie może zmienić, weryfikacja pod względem zgodności z innymi przepisami prawa niezależnie od jej wyników.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z powyższym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl cytowanego przepisu to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Organ powinien ustalić fakty, które mają znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 53/12).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że organy w szczególności miały obowiązek ustalenia, czy ogrodzenie między działami nr ew. [...] i [...] powstało jako samowola budowlana, a następnie w celu ustalenia odpowiedniej reakcji prawnej, czy powstały w wyniku tego stan jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, w tym budowlano – technicznymi. W ocenie Sądu organy uczyniły zadość wskazanym wyżej obowiązkom.

Skarżący zarzucił, że organ wydając decyzję nie zbadał, czy droga, ul. C.jest drogą gminną, czy prywatną. Uznając, że jest drogą gminną oparł się tylko na piśmie z dnia 31.01.2013 r. Burmistrza Miasta i Gminy P. nie weryfikując tego z dokumentacją znajdującą się w Starostwie Powiatowym.

Jak wynika z analizy treści art. 30 ust 1 pkt 3) p.b. okoliczność ta jest prawnie irrelewantna dla oceny czy doszło do samowoli budowlanej, jednak tak sformułowany zarzut skargi uznać należy za całkowicie chybiony. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się bowiem nie tylko pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 31.01.2013r. korzystające z waloru dowodu z dokumentu urzędowego ale także Uchwała Nr [...]z dnia [...].09.2008r. wraz z załącznikiem nr 2 na mocy której ulicę C. między ulicą U. a ulicą K. zaliczono do kategorii dróg gminnych.

Wskazane wyżej ustalenia faktyczne z uwagi na brzmienie § 15 ust 2 pkt 1) planu zagospodarowania przestrzennego nie mają również znaczenia przy ocenie zgodności aktualnego zagospodarowania terenu z zagospodarowaniem terenu przewidzianym w planie przestrzennym.

W wskazanym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego określenie droga zostało użyte bez żadnego dodatkowego przymiotnika i tym samym brak jest podstaw do zawężania powyższego pojęcia tylko do drogi publicznej, czy gminnej ,tym niemniej jak zostało to wykazane powyżej ul C. ma status drogi gminnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wskazał również, że w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji PINB z dnia [...].03.2013 r. brak jest szczegółowego opisu części obiektu (ogrodzenia) podlegającego rozbiórce co powoduje naruszenie art. 9 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w sposób wystarczający oznaczył obiekt budowlany będący przedmiotem rozbiórki. Organ wskazał, że chodzi o ogrodzenie między działkami nr [...] i [...] w części w której ogrodzenie to jest wysunięte w głąb działki nr [...]. W szczególności opisane wyżej oznaczenie nakazanego obowiązku jest wystarczające do jego wykonania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 k.p.a.. Zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stwierdzić należy, że powyższe postępowanie prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego w celu ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej może być wszczęte i prowadzone również z urzędu. Niniejsze postępowanie nie toczy się na podstawie wniosku E. P., a jedynie zostało wszczęte z jego zawiadomienia.

W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.