IV SA/Wa 550/13

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E.P., B.P. i J.M. oraz L.P.– utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. w zakresie określenia użytków dla działek nr [...] i [...], natomiast uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określenia użytków dla działki nr ewidencyjny nr [...] i w tym zakresie orzekł, że działka ta składa się z użytku [...] – tereny mieszkaniowe o powierzchni [...] ha i użytku Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane o pow. [...] ha.

Organ orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku M.M., L.P. i W.P. postanowił zaktualizować dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie zmiany oznaczenia użytków gruntowych w działkach nr [...] i [...] z obrębu [...]oraz działki nr [...] z obrębu [...] zgodnie z opracowaniem geodezyjnym i kartograficznym zarejestrowanym w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod nr ewidencyjnym [...] Starosta wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005r. i ostatnio wydana przez organ odwoławczy decyzja kasatoryjna z dnia [...] sierpnia 2011r. wskazywała, że organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić jakie jest przeznaczenie przedmiotowych działek w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy oraz zweryfikować w terenie aktualne funkcje przedmiotowych działek, co może nastąpić czy to przez wizję w terenie czy jako wynik opracowania geodezyjnego.

Obecnie rozpoznając sprawę Starosta zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego i kartograficznego – operat zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych został wykonany przez geodetę uprawnionego K.G. i zarejestrowany w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod nr ewidencyjnym [...]. Uzyskano także informacje odnośnie przeznaczenia działek w planie miejscowym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu działki nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]położone są w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz ulice, co do działki nr [...] z obrębu [...] brak jest obowiązującego planu.

Organ w powołaniu na opracowanie geodezyjne sporządzone przez K;.G. oraz analizując zapisy załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) regulującego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stwierdził, że:

działka nr [...] o pow. [...] ha składa się z następujących użytków: grunty orne (RIVb) o pow. [...] ha, grunty orne (RV) o pow. [...] ha i tereny mieszkaniowe (B) o pow. [...] ha,

działka nr [...] o pow. [...] ha składa się z następujących użytków: łąki trwałe (ŁIV) o pow. [...] ha, łąki trwałe (ŁV) o pow. 0,3992 ha, inne tereny zabudowane (Bi) o pow. [...] ha,

działka nr [...] o pow. [...] ha składa się z następujących użytków: grunty orne (RIVb) o pow. [...] ha, grunty orne (RV) o pow[...] ha i tereny mieszkaniowe (B) o pow. [...] ha.

Przywołano przepisy § - § 44 ust. 2, 45 i 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków na potwierdzenie obowiązku organu utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności oraz zasad i podstaw wprowadzania zmian w ewidencji.

Na zakończenie Starosta wskazał, że dokumenty związane z opłacaniem podatku od nieruchomości nie stanowią podstawy do oznaczania użytków gruntowych. To podatek stosownie do art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne naliczany jest w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków

Odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. wniosły następujące osoby: L.P., W.P. oraz E.P., B.P. i J.M. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. w zakresie określenia użytków dla działek nr [...] i [...], natomiast uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określenia użytków dla działki nr ewidencyjny nr [...] i w tym zakresie orzekł, że działka ta składa się z użytku B – tereny mieszkaniowe o powierzchni [...] ha i użytku Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane o pow. [...] ha.

Organ odwoławczy wskazał, że określenie użytków w spornych działkach wielokrotnie zmieniano, ponadto między współwłaścicielami występuje wyraźna rozbieżność w ocenie charakteru i funkcji tych działek. Stąd należało wszechstronnie zbadać stan tych nieruchomości. Organ w powołaniu na załącznik nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że w ewidencji wyróżnia się m.in.: grunty rolne, łąki, tereny zabudowy mieszkaniowej, inne tereny zabudowane oraz zurbanizowane tereny niezabudowane. Z miejscowego planu wynika, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zaś dla działki nr [...] brak planu. Ponieważ nieruchomości te leżą w graniach administracyjnych miasta [...] na mocy art. 5b zostały wyłączone z konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i leśnej.

Organ oparł się na opracowaniu przyjętym do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wizji przeprowadzonej na etapie postępowania odwoławczego, ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych oraz na wyjaśnieniach stron i podzielił określenie użytków przez organ I instancji odnośnie działek nr Ew. [...] i [...]. Odnośnie natomiast działki nr 3 stwierdzono, że pozostaje ona zagospodarowana i częściowo ogrodzona łącznie z sąsiednimi działkami oznaczonymi jako tereny mieszkaniowe B lub zurbanizowane tereny niezabudowane Bp. Działka ta znajduje się w planie na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe i została z mocy ustawy wyłączona z konieczności uzyskania wyłączenia z produkcji rolnej; służy obsłudze sąsiednich zabudowanych działek i brak podstaw aby uznać, że działka ta ma charakter rolniczy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.P., B.P. i J.M.

Skarżący żądają uchylenia zaskarżonych decyzji i zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego lub uchylenia tych decyzji i umorzenia postępowania. Wnoszą o utrzymanie dotychczasowego zapisu użytków rolnych ponieważ urzędnicy są niekompetentni, aby wypowiadać się w kwestiach upraw rolnych prowadzonych przez B.P. Uważają, że sprawa powinna zostać zawieszona do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie działki nr 3 oraz o dział spadku gospodarstwa rolnego. Skarga twierdzi, że organ nie powinien opierać się na fotografiach z wizji, lecz na wiedzy "jedynego wykwalifikowanego ogrodnika – B.P." Skarga przedstawia własny pogląd co do oznaczenia użytków w przedmiotowych działkach.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym B.P. podniósł, że na przedmiotowych gruntach prowadzone było postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji, które zostało wszczęte zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012r. i zostało zakończone.

Z kolei skarżący L.P. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych bowiem działka nr [...] jest uzbrojona we wszystkie media, jest użytkowana rekreacyjnie i budynek na tej działce nie jest budynkiem gospodarczym. Ponadto organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjęto, ze działki stanowią grunty rolne, skoro są położone w mieście, nie były wykorzystywane rolniczo i był płacony od nich podatek od nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym skargi zostały wniesione przez następujące osoby: E.P., B.P. i J.M. oraz L.P. Jak wynika z odpisów z ewidencji gruntów i budynków skarżący J.M/ pozostaje współwłaścicielem jedynie działki nr [...]. Stąd w jego wypadku skarga została oddalona z podaniem dwóch przyczyn. Odnośnie działek nr ew. [...] i [...] J.M. nie ma interesu prawnego, aby skutecznie domagać się kontroli wydanej w tym zakresie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013r. W kwestii zaś działki o nr ew. [...] aktualne są wszystkie argumenty przedstawione poniżej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. Zgodnie z jego § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu do aktualizacji operatu stosuje się odpowiednio przepisy § 35 rozporządzenia.

W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i § 11.

W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).

Wobec tego kwestie podnoszone na rozprawie przed WSA w Warszawie przez skarżącego B.P. odnośnie wprowadzenia satysfakcjonujących dla niego zmian w ewidencji wskutek prowadzonego po wydaniu zaskarżonej decyzji postępowania modernizacyjnego, nie mają znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. Przedmiotem bowiem kontroli Sądu jest decyzja dotycząca wpisu użytków dla trzech określonych działek wydana przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. Postępowanie modernizacyjne służy m.in. temu, choć nie jest to główny cel, aby operat ewidencyjny wykazywał cechę aktualności, nie mniej skoro zostało wszczęte po wydaniu zaskarżonej decyzji, to musiało uwzględniać wpis dokonany tą decyzją. Postępowanie to stanowi jeden z elementów kolejnych i chronologicznych zmian w operacie i skoro miało miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, to oznacza, że obecnie aktualny wpis w ewidencji został ukształtowany właśnie owym postępowaniem modernizacyjnym. Nie oznacza to jednak, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak najbardziej obowiązuje ona, przy czym w obecnej sytuacji faktycznej ma jedynie walor historyczny z punktu widzenia zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie mniej Sąd miał obowiązek przeprowadzenia jej kontroli pod względem kryterium legalności.

Decyzja organu I instancji jako podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji przyjęła opracowanie geodezyjne i kartograficzne zarejestrowane w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod nr ewidencyjnym [...] i sporządzone przed geodetę uprawnionego K.G. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian. Jakiego rodzaju mają to być dokumenty stanowi § 46 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje m. in. opracowania geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych dokument zatytułowany: "Część ewidencyjna dla celów aktualizacji operatu ewidencyjnego" [...] i wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] lutego 2012r. zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych i spełnia wymagania, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ustalenia użytków wynikające z tego opracowania geodezyjnego zostały przyjęte w decyzji organu I Instancji. Przy czym organ ze względu na dotychczasowy przebieg postępowania zasadnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia.

Mianowicie § 47 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadkach, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy stanowiący, że osoby zgłaszające zmianę są obowiązane na żądanie starosty dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie kończy się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie zaś czynnością materialno-techniczną, polegającą na prostej rejestracji danych wynikających z przedłożonych dokumentów.

Wątpliwości natomiast mogła wzbudzić decyzja organu II instancji bowiem odnośnie działki nr ewidencyjny [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako podstawę oznaczenia użytków przyjął nie udokumentowane dane wynikające ze wspominanego opracowania geodezyjnego, lecz także dokumentację pochodzącą z oględzin spornych działek przeprowadzonych na etapie postępowania odwoławczego, wyjaśnienia stron oraz zdjęcia satelitarne. W ocenie Sądu takie rozszerzenie materiału dowodowego znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., I OSK 1488/06, LEX nr 417539 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., I OSK 1044/08). Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Oznaczałoby to, że organ nie byłby władny dokonać zmiany w ewidencji uprzednio kwestionując opracowanie geodezyjne sporządzone przez K.G.

W wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2011r. (sygn. akt I OSK 389/10) przywołano pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., (sygn. akt I OSK 666/07), że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji.

W ocenie Sądu powołane wyżej rozumienie przepisów regulujących wpisy w ewidencji gruntów nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu przyjętym w zaskarżonej decyzji. Mianowicie w niniejszej sytuacji organ skorzystał z regulacji zawartej w § 47 ust. 3 rozporządzenia i przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające, nie ograniczając się do rejestracji opracowania geodezyjnego, tym bardziej, że na tym etapie nie było możliwe zastosowanie uproszczonej formy aktualizacji ewidencji. W takim postępowaniu tj. które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej dopuszcza się także skorzystanie z wyjaśnień stron, co w niniejszej sprawie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy.

Jednocześnie zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje nie tylko poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, lecz stosuje się również odpowiednio przepisy § 35 rozporządzenia. Regulacja zaś § 35 dopuszcza jako źródło wpisu do ewidencji także wyniki oględzin (pkt 7). Wojewódzki Inspektor zlecił przeprowadzenie wizji organowi I instancji (art. 136 K.p.a.) i w oparciu o ten dowód wydał orzeczenie częściowo reformatoryjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia racjonalnie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że działka nr ewidencyjny [...] powinna składać się z użytku B i Bp.

Analizując zaskarżoną decyzję oraz treść przytoczonych powyżej przepisów w ocenie Sądu organ odwoławczy działał w granicach prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi to stwierdzić należy, że kwestie własnościowe tj. zasiedzenie czy dział spadku pozostają bez znaczenia dla oznaczenia użytków. Wyjaśnienia skarżącego mogłyby zostać wykorzystane przez organ na zasadzie równości wszystkich stron, nie zaś według oczekiwania B.P. jako "jedynego wykwalifikowanego ogrodnika". Należy także podzielić stanowisko organu I instancji, że dokumenty związane z opłacaniem podatku od nieruchomości nie stanowią podstawy do oznaczania użytków gruntowych. To podatek stosownie do art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne naliczany jest w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków.

Z tych wszystkich względów należało skargę oddalić na zasadzie art. 151 P.p.s.a.