II SA/Ke 675/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania Gminy C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 21 marca 2013 r. znak: [...] nakładającej na Gminę C. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30.04.2013r., czynności w celu doprowadzenia zrealizowanego na działce nr 994/29 w C. placu zabaw dla dzieci, do stanu zgodnego z prawem, polegających na dokonaniu zmiany lokalizacji ogrodzenia placu zabaw oraz urządzeń rekreacyjnych stanowiących wyposażenie placu zabaw, w taki sposób aby: ogrodzenie zostało zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od okien w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 12 oraz 10 m od parkingu usytuowanego po stronie wschodniej placu zabaw; urządzenia stanowiące wyposażenie placu zabaw zostały zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od okien ww. budynku

- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w całości umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie budowy placu zabaw na działce nr 994/29 na os. L. w C.

Jak wynika z akt sprawy na skutek interwencji Ł. J. pracownicy PINB dokonali kontroli na działce nr ewid. 994/29 na os. L. w C., w wyniku której stwierdzono, że wykonany jest tam plac zabaw otoczony ogrodzeniem metalowym, znajdującym się w odległości 2,75 m od południowej ściany szczytowej budynku mieszkalnego – wielorodzinnego nr 12 i w odległości 2 m od istniejącego parkingu, zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia zamiaru budowy. Najbliższe urządzenia służące do zabawy (huśtawki, bujaczki) usytuowane były w odległości 10,80 m od ściany szczytowej ww. budynku mieszkalnego. Ustalono, że inwestorem placu zabaw jest Gmina C.

Mimo takich ustaleń PINB postanowieniem z dnia 26 lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przedmiotowego placu zabaw z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Ł. J. Rozstrzygnięcie to zostało otrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. Na skutek skargi Ł. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. II SA/Ke 700/12 uchylił oba te postanowienia stwierdzając, że skarżący ma interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania, ponieważ w obecnym usytuowaniu plac zabaw narusza przepisy warunków technicznych.

W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budowy ww. placu zabaw i wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 marca 2013 r. powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W odwołaniu Gmina C. podniosła, że zarówno ogrodzenie placu zabaw, jak i urządzenia stanowiące wyposażenie placu zostały wykonane w odległości nie mniejszej niż 10 m od okien w budynku mieszkalnym nr 12 oraz 10 m od parkingu po wschodniej stronie placu zabaw. Plac zabaw początkowo wybudowany był drewnianego ogrodzenia przewidzianego w zgłoszeniu, które to ogrodzenie zostało teraz wykonane. Tym samym obiekt budowlany w postaci placu zabaw został doprowadzony do stanu zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zachowania odległości 10 m między oknami najbliższego budynku oraz parkingiem, a ogrodzeniem placu zabaw. Ławki znajdujące się poza drewnianym ogrodzeniem placu zabaw nie stanowią jego części, lecz służą do rekreacji użytkownikom całego terenu objętego zagospodarowaniem.

Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe polegające na pomiarze odległości drewnianego ogrodzenia placu zabaw od okien lokali mieszkalnych w budynku nr 12 i ustaleniu kiedy dokładnie ogrodzenie to zostało wykonane. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17.05.2013r. pracownicy PINB stwierdzili, że drewniane ogrodzenie o wysokości 0,86 m składa się ze słupków drewnianych zakopanych w ziemię, do których przymocowano żerdzie drewniane, do których z kolei przybito drewniane sztachety. Drewniane ogrodzenie znajduje się w odległości ok. 11,40 m od okien budynku nr 12 oraz 10 m od parkingu od strony wschodniej placu zabaw. Ogrodzenie to było przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu, który stanowił załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy. Obecny podczas kontroli przedstawiciel Gminy C., D. H., oświadczyła, że ogrodzenie to zostało wykonane w dniu 8.04.2013r.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonanie przez Gminę C., już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wewnętrznego drewnianego ogrodzenia placu zabaw, przewidzianego w tym miejscu w projekcie zagospodarowania terenu, doprowadziło ten plac do zgodności z prawem, tj. przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w szczególności § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 tego rozporządzenia. Teren placu zabaw wyznacza bowiem obecnie drewniane ogrodzenie. Zdaniem organu wykonanie w trakcie budowy ogrodzenia metalowego nie ma teraz znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ogrodzenie to wyznacza obecnie granice obszaru rekreacyjnego, w którego skład wchodzi przedmiotowy plac zabaw. Zostało wykonane w ramach zgłoszenia budowy placu zabaw. Żaden przepis nie określa w jakiej odległości od dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych takie ogrodzenie może być wykonane.

Odnośnie wykonanych ławek organ odwoławczy wyjaśnił, że nie wchodzą one w skład placu zabaw, a zatem nie muszą być usytuowane w odległości minimum 10 m od okien budynku nr 12 oraz od parkingu. Poza tym ławka nie jest obiektem ani urządzeniem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i jej wykonanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł. J. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poczynienia błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że wykonanie drewnianej "ozdoby" wewnątrz trwałego metalowego ogrodzenia skutkuje zgodnością inwestycji z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nadto naruszenia prawa materialnego, tj. § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że ławki posadowione na terenie placu zabaw nie stanowią jego elementu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że plac zabaw stanowi pewien obszar użyteczności o określonym przeznaczeniu i z obszaru tego nie mogą być, na potrzeby toczącego się postępowania, funkcjonalnie eliminowane określone elementy (ławeczki). Przedmiotowy plac zabaw w dalszym ciągu okala metalowe ogrodzenie powstałe tam w czasie budowy. Nie zostało ono usunięte i zdaniem skarżącego nie można tolerować dowolności jaką prezentuje organ twierdząc, że wykonanie w trakcie budowy ogrodzenia trwałego jest aktualnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W kwestii ławeczek autor skargi podniósł, że powstały one, podobnie jak metalowe ogrodzenie, w ramach inwestycji budowy placu zabaw i są z nim funkcjonalnie, fizycznie i celowościowo powiązane stanowiąc elementy składowe służące do realizacji celów, dla których plac zabaw został zbudowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, że usytuowanie przedmiotowego placu zabaw narusza warunki techniczne, to i tak nie zachodzą przesłanki rozstrzygnięcia jakie wydał organ I instancji. Aktualne usytuowanie placu zabaw nie powoduje bowiem żadnego zagrożenia (np. pożarowego) dla otoczenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawach II OSK 5/10, II OSK 1518/10, II OSK 42/11) organ wyjaśnił, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego, czyli cywilnego.

Organ odwoławczy przywołał ponadto pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie (sygn. II SA/Ol 388/08), zgodnie z którym z uwagi na treść § 40 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległości, o których mowa w ust. 3 tego przepisu znajdują zastosowanie jedynie w przypadku budowy placu zabaw na terenie, na którym w jednym pozwoleniu na budowę przewidziano możliwość budowy zespołu budynków wielorodzinnych. W innych sytuacjach (w tym na gruncie niniejszej sprawy) przepis § 40 ust 3 w ogóle nie powinien mieć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Sprawa usytuowania placu zabaw na os. L. w C. względem budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 12 i parkingu od strony wschodniej placu zabaw była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w kontekście interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu. W wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 700/12, WSA w Kielcach stwierdził, że ponieważ okna lokalu mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego usytuowane są wobec metalowego ogrodzenia placu zabaw w odległości mniejszej niż to wynika z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), skarżący ma w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny i tym samym przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazał także, że sytuacja, w której w stosunku do wniesionego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw, nie wyklucza wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art.50 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r.,nr 243, poz.1633 ze zm.) – dalej powoływanej jako Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenia orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1403/04).

Rozpatrując tę sprawę, Sąd kierował się oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 700/12 biorąc pod uwagę fakt, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji zaistniały okoliczności, które w ocenie Sądu pozwalały organowi odwoławczemu na uznanie , że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego dot. przedmiotowego placu zabaw stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczne nie zawierają definicji pojęcia "plac zabaw". Jednak - jak wskazał to w wyroku z dnia 19 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie II SA/Łd 1028/09 ( dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z poglądem którego należy się zgodzić - nie oznacza to, że pojęcie to nie może ulec skonkretyzowaniu. Tak więc placem zabaw będzie obszar obejmujący zbiór wszystkich elementów zespołu modułowego (zabawek), który został wyodrębniony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia. W konsekwencji brak jest podstaw, aby odległości od placu zabaw do innych obiektów budowalnych liczone były w odniesieniu do poszczególnych elementów placu.

Usytuowanie placu zabaw musi odpowiadać wymogom zawartym w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stosownie § 19 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych (w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie), w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży nie może być mniejsza niż 10 m. Podobnie w myśl § 40 ust. 3 cyt. rozporządzenia odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m.

Bezsporne jest, że w dniu 8 kwietnia 2013 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wokół zabawek tworzących plac zabaw wykonano drewniane ogrodzenie. Ogrodzenie to zostało posadowione z zachowaniem odległości wynikających z § 19 ust. 1 pkt 2 i § 40 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 17 maja 2013 r. przez organ wynika, że ogrodzenie to ma wysokość 0,86 m, składa się ze słupków drewnianych zakopanych w ziemi, do których przymocowane są żerdzie drewniane, do których z kolei przybite są drewniane sztachety. Tak wykonanego ogrodzenie nie można zdaniem Sądu traktować jako tylko i wyłącznie "ozdoby", co sugeruje skarżący.

Z dokumentacji fotograficznej także wynika, że ogrodzenie to jest na tyle wysokie i związane z gruntem, że może pełnić funkcję ogrodzenia placu zabaw, na którym bawią się małe dzieci. W żadnym wypadku nie jest atrapą pozorującą ogrodzenie.

W ten sposób zestaw zabawek wraz z tym ogrodzeniem stanowi pewną całość architektoniczną, tj. plac zabaw.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do twierdzeń, że przestrzeń między ww. drewnianym ogrodzeniem a ogrodzeniem metalowym stanowi integralną część placu zabaw. Ławeczki posadowione wokół placu zabaw istotnie mogą służyć opiekunom dzieci bawiących się na placu zabaw, ale nie tylko. Mogą też pełnić funkcję rekreacyjną dla osób nie opiekujących się akurat dziećmi na tym placu. Posadowione są na terenie ogólnodostępnym i każdy może z nich korzystać. Nie stanowią więc elementów składowych placu zabaw. Metalowe ogrodzenie pełni funkcję wydzielającą pewien obszar rekreacyjny i nie może zdaniem Sądu być uznawane za ogrodzenie placu zabaw.

W świetle powyższego prawidłowo organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w tej sprawie i uznał, że usytuowanie przedmiotowego placu zabaw zgodne jest z przepisami prawa, tj. § 19 ust. 1 pkt 2 i § 40 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Oznacza to, że prowadzenie postępowania naprawczego dot. placu zabaw na działce nr 994/29 na os. L. w C. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i w konsekwencji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ nadzoru budowlanego II instancji trafnie przyjął, że w sytuacji doprowadzenia placu zabaw do zgodności z przepisami prawa budowlanego nie ma podstaw do procedowania w tej sprawie i badania legalności tego obiektu. Podkreślić w związku z tym należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania któregokolwiek z rozwiązań legalizacyjnych przewidzianych w art.51 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tej sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości, co zarazem legalizuje wykonane roboty budowlane dot. placu zabaw.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.