I OSK 1005/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 567/11 oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Bytomia decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. orzekł na wniosek J. W. – o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...]m2.

W pkt 2 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...] wynosiła 200.000 zł. Zgodnie z tym punktem decyzji wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Natomiast w pkt 3 decyzji organ orzekł, że zwaloryzowana rata roczna za 1998 r. wynosi 229.800 zł i określił termin i sposób jej płatności oraz stwierdził, że pozostałe raty po ich waloryzacji płatne są z góry za dany rok w terminie do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu osobnym zawiadomieniem.

W razie nie zapłacenia w terminie wymienionej opłaty mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niniejsza decyzja uzyskała przymiot prawomocności z dniem 16 marca 1998 r.

Pismem z 18 marca 2011 r. Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami, Referat Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w Bytomiu, poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2011 r. wskazując, że opłata ta wynosi 398.175,25 zł. Nadto poinformował o terminie i miejscu płatności.

Skarżący pismo z dnia 18 marca 2011 r. uznał za decyzję i wniósł odwołanie w którym domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji w celu wydania poprawnej decyzji to jest odpowiadającej wszystkim wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. lub też jej zmianę poprzez stwierdzenie, że skarżącego nie obciąża zobowiązanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wyżej opisanego odwołania.

W motywach organ podał, że merytoryczne rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym określonej sprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy wstępna kontrola wykaże dopuszczalność odwołania. Odwołanie – stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. – przysługuje od decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania z przyczyn przedmiotowych jest niedopuszczalne. Zdaniem organu pismo z dnia 18 marca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Jest ono tylko informacją skierowaną do J. W. o wysokości raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości została wydana na rzecz J. W. w dniu [...] marca 1998 r.

J. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości, Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia 18 marca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu (lub osoby upoważnionej) oraz brak podstawy prawnej. W piśmie z dnia 18 marca 2011 r. brak jest wskazania organu administracji publicznej.

Naczelnik Wydziału nie jest organem administracji (nie wynika z niego także by zostało sporządzone w imieniu Prezydenta Miasta Bytomia) i mógł działać w imieniu Prezydenta, gdyż Prezydent Miasta Bytomia nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie. Nie można domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta. Pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. Ponadto, aby pismo zakwalifikować jako decyzja administracyjna musi istnieć (niezależnie od innych, wyżej wymienionych elementów) podstawa prawna pisma.

W ocenie Sądu I instancji pismo z dnia 18 marca 2011 r. jest jedynie informacją skierowaną do skarżącego o wysokości opłaty rocznej za 2011 r. z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie o sytuacji skarżącego, w tym obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji, rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący mógł więc bronić się przed ingerencją w jego sytuacje prawną w trybie zwyczajnym czy też w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnej.

Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia 18 marca 2011 r. za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstaw (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] marca 1998 r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji stwierdzono, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuacje jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej.

O charakterze pisma z dnia 18 marca 2011 r. nie świadczy także upomnienie z dnia 7 lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia 20 kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji tego pisma. Podobnie nie ma znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia 3 marca 1999 r.

Odnosząc się do zarzutu związanego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K/98, którym uznano podstawę wydania decyzji z dnia [...] marca 1998 r. to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz. 781 ze zm.) za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazano, że wyrok ten został opublikowany w dniu 14 kwietnia 2000 r. Prawem skarżącego było zatem wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998r., na podstawie art. 145a k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. W., zarzucając naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 pkt 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej w kwocie 200.000 zł (poprzez waloryzowanie zamiast 200.000 zł kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2011 r. kwoty blisko o 100% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości 200.000 zł, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2011 r. wyniósł właśnie ok. 100% ), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości;

2. przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone odwołaniem pismo z dnia 18 marca 2011 r. nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego;

3. przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji (zawierające wszystkie formalne elementy decyzji; mimo braku podstawy prawnej), gdy tymczasem nie przecząc takiemu stanowisku, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję (a więc również posiadające intytulację w postaci "decyzja") i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem, mimo braku podstawy prawnej do jej wydania; przy czym zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku zawartym w skarżonym wyroku, powyższe nie stanowi wykładni rozszerzającej, a jedynie jest wynikiem wnioskowania (o normach prawnych z już istniejących norm prawnych, przez co nie uzyskuje się żadnej nowej normy prawnej stanowiącej wynik wykładni rozszerzającej), ponadto brak jest jakichkolwiek normatywnych elementów, które przesądzałyby o tym, że "instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnej" (strona 6 uzasadnienia wyroku, 4 akapit);

4. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, co było następstwem niedostatecznego zapoznania się z materiałami postępowania, a w konsekwencji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami, Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 18 marca 2011 r. informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2011 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Tylko bowiem od wydanej w sprawie decyzji stronie służy odwołanie na podstawie art. 127 § 1 k.p.a.

Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami, Referat Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia 18 marca 2011 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2011 r., terminie jej wniesienia oraz wskazujące numer właściwego rachunku bankowego, na jaki należy uiścić wyszczególnioną kwotę. Pismo to nie kształtowało w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r.

Ponadto, Wydział Obrotu Nieruchomościami Referat Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w Bytomiu nie jest organem administracji publicznej ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta Bytomia. Wydział Obrotu Nieruchomościami w tym znaczeniu nie posiada uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 pkt 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi m. in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W konsekwencji sąd bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organem, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Przy czym art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny stanu faktycznego, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczającego w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał bowiem kontroli nawiązując do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, który w nich się nie znajdował.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 pkt 1 k.p.a. gdyż poddane ocenie Sądu I instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane zostało na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował natomiast powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd I instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyłącznie w celu wskazania, że przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za tezą, że pismo z dnia 18 marca 2011 r. może być kwalifikowane jako decyzja.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.