II SA/Gl 398/14

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 108 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 227, poz 1367 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o nałożeniu kary pieniężnej na J. B. "A" Firma [...] w K., prowadzącego kurs z zakresu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, w wysokości 300 zł z tytułu niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Wobec wniesionego przez J. B. odwołania, w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdziło, że wprawdzie rację ma organ pierwszej instancji, że nałożony w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz.U. poz. 191) obowiązek w żadnym razie na zwalnia podmiotu prowadzącego kurs z wykonania nałożonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, jednak Kolegium dostrzegło, że wezwanie skierowane do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności skierowane do zobowiązanego wskazywało obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia [...] r., podczas, gdy jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru zostało odebrane przez niego dopiero w dniu [...] r. a zatem z chwilą doręczenia wezwanie było niewykonalne. Zobowiązany nie miał więc możliwości zrealizować nałożonego na niego obowiązku.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] ponownie wystosował do J. B. "A" w K. wezwanie do usunięcia naruszeń warunków wykonywanej działalności polegających na nieprzedstawieniu w ustawowym terminie właściwemu organowi informacji, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy i wyznaczył mu 7-dniowy termin od daty otrzymania niniejszego wezwania.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] r. J. B. stwierdził jego niewykonalność, powołując się na zasadę lex retro non agit i podkreślając, że w doktrynie podkreśla się, taka czynność jest bezskuteczna. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. zainteresowany cytując fragment poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdził, że wobec wypełnienia wymagań wskazanych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 31 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, niniejsze postępowanie winno być umorzone. Stanowisko to powtórzył także w piśmie z dnia [...]r.

Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 108 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na J. B. "A" Firma [...] w K., prowadzącego kurs z zakresu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych karę pieniężną w wysokości 300 zł z tytułu niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie wszczęte zostało z mocy art. 108 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pismem z dnia [...] r. Niniejsza decyzja wydana została w powtórnie prowadzonym postępowaniu, w którym prawidłowo wezwano stronę do wykonania obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2. Mimo wezwania strona obowiązku nie wykonała, tj. nie przedstawiła listy uczestników kursu lub informacji o jego odwołaniu. Wyjaśnił, że wykonanie innego obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia [...]r. nie zwalnia z obowiązku wskazanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawa jest aktem prawnym wyższej rangi aniżeli rozporządzenie, które może jedynie uszczegóławiać ustawę, ale nie może jej zmieniać. Ustawa zaś wyraźnie wskazuje w art. 108, że kto będąc podmiotem prowadzącym kursy nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł. za każde naruszenie. Z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, ze zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, pomimo wezwania do jego wykonania. Nie zachodzą też okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, a stąd decyzja jest w pełni słuszna i zasadna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B. Stwierdził, iż powtórnie został obciążony karą, z którą nie może się zgodzić. Odwołał się do art. 31 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i wydanego na tej podstawie rozporządzenia wykonawczego, wskazując na zawarte tam obowiązki, które zostały przez niego spełnione. Następnie odwołując się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanego w pierwszej decyzji uchylającej poprzednią decyzję o nałożeniu kary, stwierdził, iż wezwanie było niewykonalne, gdyż otrzymał to wezwanie w dniu [...]r., a zatem jak "mogłem odpowiedzieć na kurs, który rozpoczął się w dniu [...], a skończył w dniu [...]r. W tym samym dniu odbył się egzamin (poniżej kopia powołania komisji)". W jego ocenie autor decyzji nie przeczytał uważnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na dowód czego zeskanował wybrane jej fragmenty. Odwołał się też do przeprowadzonej przez Marszałka Województwa kontroli w jego firmie, zarzucając, iż nie zostały uwzględnione przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec powyższego zarzucając naruszenie przepisów wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył przepisy art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz art. 54 ust. 5 pkt 3 i art. 108 ustawy. Następnie po analizie akt sprawy stwierdził, że J. B. poinformował w dniu [...] r. Marszałka Województwa [...] o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz harmonogramie zajęć. Zgłoszony kurs miał odbywać się od [...] do [...]r. Wobec nie przedstawienia, stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listy jego uczestników względnie informacji o jego odwołaniu, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]r. wezwał przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, polegających na nie przekazaniu w ustawowym terminie stosownej informacji oraz do złożenia wyjaśnień odnośnie przyczyny tego naruszenia. Wobec jednak dopatrzenia się przez Kolegium uchybienia formalnego w doręczeniu wezwania, po uchyleniu poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzono ponowne postępowanie, ale pomimo prawidłowego wezwania przedsiębiorca nadal nie dopełnił nałożonego ustawą obowiązku. W ocenie Kolegium ponowne rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Art. 53 ustawy o transporcie towarów niebezpiecznych nakłada na podmiot prowadzący kursy liczne obowiązki, w tym obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na prowadzenie kursu najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listę uczestników kursu albo informację o jego odwołaniu (art. 53 ust. 1 pkt 2 ). Sankcją za niewypełnienie powyższego obowiązku jest kara pieniężna w wysokości 300 zł.

J. B. prowadzący Firmę [...] "A"- pomimo wezwania do usunięcia naruszenia oraz pouczony o konsekwencjach niewypełnienia obowiązku nie przedłożył wymaganej listy uczestników kursu lub informacji o jego odwołaniu, a wobec powyższego organ nałożył na niego przewidzianą w art. 108 ustawy karę pieniężną. Kolegium podniosło, że nałożony przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu listy zawierającej imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu w żadnym razie nie zwalnia podmiotu prowadzącego kurs z wykonania nałożonego ustawą obowiązku. Nie ma przy tym znaczenia późniejsza data wejścia w życie rozporządzenia, gdyż w pierwszej kolejności ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych nakłada na podmiot prowadzący kurs obowiązek, którego niewykonani grozi sankcją określoną w art. 108 ustawy. Kolegium dodało, że nie stwierdziło wystąpienia przesłanek z art. 109 ustawy uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary.

Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze przytoczył fragment decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającej poprzednią decyzją Marszałka Województwa [...], w której Kolegium dopatrzyło się naruszeń formalnych w doręczeniu wezwania i poleciło by organ pierwszej instancji w toku ponownego postępowania, mając na uwadze zasadę oficjalności doręczeń, dokonał wezwania do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą i dopiero w razie niewykonania przez przedsiębiorcę nałożonego obowiązku w możliwym do wykonania terminie, zastosował sankcję, o której mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Odwołał się też do art. 31 ustawy, w którym wskazano, że minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia szczegółową formę i tryb przeprowadzania egzaminu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy. Następnie cytując obszerne fragmenty rozporządzenia przywołał wskazane tam obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego kursy dokształcające dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Odwołał się także do § 2 ust. 2 rozporządzenia, który w jego ocenie został wykonany, a stąd nie ma już potrzeby wypełniać zapisu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jego zdaniem bowiem winien obowiązywać jeden zapis, a nie dwa zapisy, które prowadzą do podwójnego nałożenia obowiązku. W dalszym ciągu skargi odwołał się do dalszych, bardziej szczegółowych zapisów rozporządzenia, regulujących m.in. pokrywanie kosztów za dokumenty ADR (zaświadczenie i wtórnik). Powtórzył, iż ustawa w art. 31 nie nałożyła na przedsiębiorcę żadnych nowych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołując treść art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 2 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 54 ust. 5 pkt 3 i art. 108 ustawy, Kolegium podniosło, iż obowiązki nałożone wymienionymi przepisami nie są tożsame, za ich niewykonanie przewidziana jest sankcja, a organy nie stwierdziły przesłanek z art. 109 ustawy uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podniósł, iż obowiązek przedstawienia listy osób uczestniczących w kursie ciąży na prowadzącym kurs w terminie przystąpienia kursantów do egzaminu, co wynika z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, a w sprawie nie ma zastosowania art. 133 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przywołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu, nie rozstrzygając przy tym pod kątem słuszności, czy też celowości i nie kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpatrując sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzając nie naruszają prawa.

Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. nr 227, poz. 1367 ze zm.) Ustawa ta w rozdziale 5 reguluje m.in. działalność w zakresie prowadzenia kursów ADR, a w art. 53 wskazuje obowiązki podmiotu prowadzącego takie kursy, wskazując w pkt 1 obowiązek na 10 dni przed rozpoczęciem kursu przedstawić marszałkowi właściwemu na miejsce prowadzenia kursu (..) informację o terminie, czasie i miejscu kursu oraz harmonogramie zajęć, a w pkt 2 najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić właściwemu marszałkowi województwa ze względu na prowadzenie kursu listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu. Natomiast na podstawie art. 31 tej ustawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...]r. wydał rozporządzenie w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Jak wynika z § 1 tego rozporządzenia określa ono szczegółową formę i tryb przeprowadzania egzaminu kończącego kurs ADR oraz szczegółowy tryb wydawania związanych z tym zaświadczeń ADR i ich wtórników (ich wzorów). W § 2 pkt 2 zawarto też obowiązek dotyczący podmiotu prowadzącego kurs ADR, a mianowicie zobowiązano ten podmiot do przedstawienia właściwemu marszałkowi, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu.

Podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu był przywołany wcześniej art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest to taki sam obowiązek jak ten wynikający z przywoływanego przez niego § 2 pkt 2 rozporządzenia. O ile w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia – ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu.

Nie podlega sporowi, iż skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2, tzn. najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu nie przedstawił właściwemu marszałkowi województwa ze względu na prowadzenie kursu listy jego uczestników albo informacji o jego odwołaniu. Nie uczynił tego, pomimo iż wykonał wcześniej obowiązek wynikający z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia naruszenia (w postaci nieprzedstawienia marszałkowi informacji o której mowa w cytowanym powyżej art. 53 ust. 1 pkt 2) wystosowanego do niego przez marszałka województwa, zgodnie z art. 54 ust. 5 pkt 3 ustawy. Pomimo twierdzeń skarżącego drugie z wezwań, które do niego dodarło było wykonalne. Wprawdzie jak słusznie zauważył skarżący, wykonanie tego wezwania nie zrealizowałoby w pełni zapisu ustawowego - (najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, podczas gdy ten rozpoczął się w dniu [...]r.), tym niemniej w drugim piśmie z dnia [...]r. wezwano prowadzącego kurs ADR do przedłożenia wymaganej informacji w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, czyli wobec odebrania wezwania w dniu [...] r. do dnia [...]r. Skarżący do tej daty nie przedstawił jednak wymaganej informacji (być może trochę zdezakualizowanej, ale koniecznej do pełnej dokumentacji danego kursu ADR prowadzonej przez właściwego miejscowo marszałka województwa). Nie wypełnił tym samym ciążącego na nim obowiązku, co zgodnie z przepisem art. 108 ustawy –zamieszczonym w rozdziale 8 – Kary, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie, czyli w przypadku skarżącego, naruszającego obowiązek wskazany w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy – w wysokości 300 zł.

Argumenty, którymi posługuje się skarżący tak w odwołaniu jak i skardze o oficjalności doręczeń i niemożności usunięcia w dniu otrzymania drugiego wezwania naruszenia wskazanego w ustawie, a także spełnienia niezbędnych wymagań wobec wykonania obowiązku wynikającego z zapisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2012 r. nie mogły być uznane za przekonujące i zasadne w sprawie. Jak wyjaśniono powyżej skarżący w ogóle nie wykonał wezwania do niego wystosowanego do niego, a informacja, którą zobowiązany był przekazać marszałkowie województwa na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia nie pokrywa się z tą wynikającą z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Obowiązki te nie są, wbrew twierdzeniom skarżącego, tożsame.

Na marginesie skład orzekający, dostrzegając zapis art. 54 ust. 5 ustawy obligujący marszałka do wezwania do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie, przy jednobrzmiącym zapisie art. 108 ustawy, "Kto, będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie" uważa, iż przedmiotowa kara może być nałożona bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń. Wezwanie to ma bowiem na celu zrealizowanie samego obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, w zgodzie z prawem wymierzając skarżącemu przedmiotową karę. Jej wysokość wynika wprost z przywołanego art. 108 ustawy. Prawidłowo też organy uznały, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, wyłączające możliwość nałożenia przedmiotowej kary.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.