IV SAB/Wr 51/13

Uzasadnienie

M. K. pismem z dnia 18 września 2012 r. przesłanym drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta D. wniósł o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) którzy pracownicy Urzędu Miejskiego w D. mają do dyspozycji poza godzinami pracy służbowe telefony komórkowe – z podaniem imion i nazwisk, 2) którzy pracownicy i jakie to były kwoty – dokonali wpłat na prywatne rozmowy ze służbowych telefonów komórkowych – z prośbą o podanie danych za rok 2011, 2012 – w rozbiciu na każdego pracownika. Podał, że prosi o przesłanie informacji na adres wskazany w nagłówku.

W dniu 5 lutego 2013 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta D.

Podał, że zaskarża bezczynność Burmistrza Miasta D. na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 3 § 7 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej o jaką wystąpił wnioskiem z dnia 18 września 2012 roku, a zgodnie z art. 2 i 13 u.d.i.p. organ takiej informacji powinien udzielić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do udostępnienia informacji publicznej o jaką wystąpił skarżący wnioskiem z dnia 18 września 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W związku z tym twierdzeniem przedstawił szeroką argumentację z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo. Zawarł też rozważania dotyczące zakresu stosowania do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. lub ustawa przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zaś do istoty skargi stwierdził, że stan faktyczny przedstawia się w ten sposób, że wnioskiem z dnia 18 września 2012 r. wystąpił do organu o udzielenie informacji opisanych na wstępie w pkt 2. Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż informacja, o którą się ubiegał nie jest informacją publiczną.

Pomimo upływu ustawowego terminu przewidzianego na udzielenie informacji publicznej do dnia złożenia skargi żądana informacja nie została udostępniona.

W odpowiedzi na skargę organ wezwał o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że nie zachodzi bezczynność organu administracji publicznej.

Wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas gdy w terminie ustalonym przez przepisy prawa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub nie podjął czynności, do których był prawnie zobowiązany.

Tymczasem organ pismem z dnia 28 września 2012 r. poinformował skarżącego odnośnie jego wniosku z dnia 18 września 2012 r. o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wnioskodawca odebrał powyższe pismo w dniu 2 października 2012 r.

Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. została udzielona skarżącemu informacja dotycząca punktu 1 wniosku, odnosząc się zaś do pkt 2 wniosku organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bowiem informacja ta nie zawiera informacji w sprawach publicznych.

Organ podał, że pierwsza skarga w związku z przestawioną odpowiedzią dotyczącą pkt 2 została odrzucona z powodu nie wniesienia wpisu, niniejsza skarga jest drugą w tej sprawie. Zarzucił, że skarżący nie wskazał zarzutu co do merytorycznego rozpoznania punktu 2 wniosku przez organ. Podtrzymał też stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 13 listopada 2012 r., stwierdził, że żądana w pkt 2 informacja nie zawiera się w obrębie katalogu informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" ustawy.

Podał, że informacje podlegające udostępnieniu należy łączyć z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne, koszty rozmów prywatnych pracowników nie mają związku z realizacją zadań Urzędu.

Pracownicy nie otrzymują w tym zakresie nieodpłatnego przysporzenia majątkowego, bowiem zwracają swojemu pracodawcy koszty prywatnych rozmów w całości.

Sposób wykorzystania telefonów służbowych przez pracowników może kontrolować wyłącznie pracodawca, który jest właścicielem telefonów oraz pokrywa koszty ich użytkowania.

Stwierdził, że opierając się na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną można by uznać wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymanie telefonów służbowych pracowników organu wykorzystywanych do realizacji zadań publicznych. Jednakże żądanie skarżącego nie obejmowało tej kwestii, lecz dotyczyło podania informacji, którzy pracownicy i jakie to były kwoty – dokonali wpłat za prywatne rozmowy ze służbowych telefonów komórkowych.

Nie stoi bowiem w sprzeczności zasada przejrzystości działania władzy publicznej np. ujawnianie kosztów utrzymania służbowych telefonów komórkowych. Dodał, iż Urząd Miasta D. niejednokrotnie ujawniał informacje o wydatkowaniu środków publicznych na utrzymanie służbowych telefonów komórkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawą do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.).

Mając na uwadze rozważania skarżącego w przedmiocie złożenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i zakresu stosowania do omawianej ustawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy zaznaczyć co następuje.

Obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność jest jednolite. Wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji, co wskazano wyższej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3, § 4 p.p.s.a. – co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu.

Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06.

Podstawową kwestią do rozpoznania w sprawie jest, czy organ pozostaje bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji – wyartykułowanej we wniosku z dnia 18 września 2012 r., zawartej w pkt 2. Okolicznością niesporną bowiem jest, że organ udzielił odpowiedzi skarżącemu na pkt 1 powyższego wniosku.

Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia

18 marca 2008 r. OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r.

IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (I. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa ...).

Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu tego przepisu jest organem władzy publicznej.

Burmistrz jest organem gminy, gmina zaś wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2, art. 11 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż koszty rozmów prywatnych pracowników nie mają związku z realizacją zadań Urzędu na ponadto "Wysokości opłat nie zawiera się w obrębie katalogu informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" ustawy".

Jak wskazano wyżej Gmina jest podmiotem władzy publicznej – zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 litera "c" ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym w tym o: majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Niewątpliwie majątek jakim dysponuje gmina jest majątkiem publicznym. W ocenie Sądu rozliczanie pracowników za ich prywatne rozmowy z telefonów służbowych niewątpliwie dotyczy majątku publicznego. W pierwszej bowiem kolejności organ rozlicza się z operatorem telefonii komórkowej a następnie powinien uzyskać zwrot wydatkowanej kwoty (za rozmowy prywatne). Zatem informacje czy dochodzi do zwrotu wypłaconych kwot za rozmowy prywatne z telefonów służbowych a tym samym, czy majątek Gminy nie zostaje uszczuplony jest informacją publiczną. Wnioskowana informacja dotyczy bowiem majątku publicznego.

W ocenie składu orzekającego, mając na względzie rozważania przedstawione wyżej, organ pozostaje w bezczynności. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że wnioskowana w piśmie z dnia 18 września 2012 r. w pkt 2 informacja nie jest informacją publiczną.

Bezczynność organu ma również podstawę w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustęp 2 stanowi zaś, że w przypadku gdy informacja nie może być udzielona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udzielenia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie organ po przesunięciu terminu na podstawie art. 13 ust. 2, udzielił odpowiedzi ale odmówił udzielenia informacji.

Jak wskazano wyżej stanowisko to jest błędne, nie mniej jednak w związku z treścią art. 149 k.p.a. w tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i tym samym brak było podstaw do wymierzenia Burmistrzowi Miasta D. grzywny.

Natomiast błędnie udzielona odpowiedź a tym samym informacja musiała obligować Sąd do zobowiązania organu do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 września 2012 r. – w zakresie pkt 2 – zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B.25.06.2013 r.