II GSK 845/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 825/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej: skarżąca Spółka) na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Instytucja Pośrednicząca, NCBiR) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2012 r. skarżąca złożyła w siedzibie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]". Następnie wniosek został poprawiony przez skarżącą Spółkę pod względem formalnym, zgodnie z wezwaniem z dnia [...] czerwca 2012 r., oraz skierowany do oceny merytorycznej, jako spełniający wszystkie kryteria formalne (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.).

Pismem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (Instytucja Pośrednicząca) poinformowała wnioskującą Spółkę, że jej projekt został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia, ponieważ nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 7 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" oraz uzyskał 71,66 pkt. W informacji stwierdzono, że uzasadnienie oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej.

Spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała niezasadne uznanie za niespełnione kryterium merytorycznego dostępu nr 7 oraz zaniżenie oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 1, nr 3 i nr 4. Ponadto wniosła o weryfikację dokonanej oceny merytorycznej w zakresie zgodności oceny z kryterium merytorycznym dostępu nr 7 wraz z ponowną oceną kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4, umożliwiającą podjęcie decyzji rekomendowania projektu do dofinansowania, a także o ponowną ocenę kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 1 i nr 3. Skarżąca zwróciła uwagę, iż oceny dokonane przez trzech ekspertów w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 7, nie były jednoznaczne, bowiem dwóch z nich przyznało projektowi ocenę po 5 punktów, zaś trzeci ekspert ocenił projekt maksymalną ilością 15 punktów.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało skarżącą, iż jej protest nie został uwzględniony. Wskazano przy tym, iż w celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygnięcia podniesionych zarzutów, powołany został Zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia protestu.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego dostępu nr 7 oraz kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 1, nr 3 i nr 4 Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że przychyliła się do opinii Zespołu do spraw rozpatrywania protestów i nie uwzględniła zarzutów w żadnym z zakwestionowanych kryteriów. Spowodowało to utrzymanie pierwotnej oceny oraz zachowanie dotychczasowej punktacji 71,66 punktów. Wyjaśniono przy tym, iż projekt nie spełniał kryterium merytorycznego dostępu nr 7, zaś w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych otrzymał odpowiednio: 28,33 punktów – kryterium nr 1, 8,33 punktów – kryterium nr 3 oraz 8,33 punktów – kryterium nr 4.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Spółki, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Zdaniem Sądu nieprawidłowo dokonano oceny wniosku spółki, zawartej w piśmie z dnia [...] października 2012 r., informującym spółkę, że zgłoszony projekt został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia ze względu na to, że nie spełnił wymaganych kryteriów. Zgodnie bowiem z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tego przepisu wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu.

W ocenie Sądu w treści pisma informującego Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2012 r. nie sposób dopatrzyć się elementu "uzasadnienia", o czym świadczy również zawarte w nim stwierdzenie, że uzasadnienie oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Nie można przyjąć, by wymagane prawem uzasadnienie informacji o negatywnej ocenie projektu stanowiło stwierdzenie, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 7. W tym kontekście nie można mówić o jakimkolwiek uzasadnieniu.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać przynajmniej syntetyczne zestawienie informacji zawartych w kartach oceny merytorycznej, wskazujące na sposób wyliczenia i ilość punktów jakie w wyniku weryfikacji dla danego projektu zostały przyznane, by jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie projekt przeszedł pomyślnie (bądź nie) etap oceny merytorycznej. Podkreślono, że wnioskodawca otrzymując zaskarżoną informację nie może domyślać się powodów podjętej oceny na podstawie samodzielnej analizy kart oceny merytorycznej. Pomimo tego, iż pismo NCBiR nie było decyzją administracyjną i nie należy stosować tutaj reguł postępowania odnoszących się do takich rozstrzygnięć, to uzasadnienie winno zawierać takie informacje, które umożliwią czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny bez potrzeby dokonywania analizy akt sprawy.

Ponadto podkreślono, że w załączonych kartach oceny merytorycznej kwestionowane kryterium merytoryczne dostępu zostało uznane za niespełnione przez 2 ekspertów, zaś jeden z nich stwierdził, że projekt je spełnia. Ponadto, w piśmie NCBiR prócz wskazania, że projekt nie spełniał omawianego kryterium znalazło się dodatkowe stwierdzenie "oraz uzyskał 71,66 pkt.". Sąd I instancji zauważył, iż w Regulaminie konkursu postanowiono w § 7 część II punkt 8, iż ocena merytoryczna według kryteriów dostępu dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym", tzn. niespełnienie któregokolwiek z kryterium dostępu oznacza odrzucenie wniosku.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. NCBiR nie wskazało wyraźnie, że wniosek został odrzucony. Natomiast podanie uzyskanej punktacji mogło wywoływać wątpliwości wnioskującej strony, co do ostatecznego wyniku konkursu. Analizując zarówno treść protestu, jak też skargi zauważono, iż wnioskująca Spółka formułowała oprócz zarzutów dotyczących oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 7 również zarzuty w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych, podnosząc zaniżoną punktację dokonaną przez niektórych ekspertów. Dokonując natomiast oceny protestu, NCBiR odniosło się do całości zarzutów i nie wyjaśniło, czy projekt został odrzucony już z tej przyczyny, że nie spełnia obligatoryjnego kryterium merytorycznego dostępu, czy też z uwagi na nie osiągnięcie wystarczającej ilości punktów został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia.

Okoliczności te powodują w ocenie WSA, że nie było jasne z jakiego powodu projekt nie został rekomendowany do dofinansowania. Tym samym miało to wpływ na zakres protestu skarżącej, bowiem strona sama musiała "domyślić się" co zadecydowało o negatywnym wyniku oceny jej wniosku.

Sąd przypomniał nadto, iż sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję. Oznacza to, że Sąd nie dokonuje kontroli legalności pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności podejmowane przez właściwą instytucję. To obowiązkiem instytucji było bowiem poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku (dokonanej przez ekspertów), a obowiązek ten obejmował również uzasadnienie oceny negatywnej. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 1783/12 podnosząc w uzasadnieniu, iż sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym w sposób, w jaki domaga się tego skarżąca (nie analizują trafności merytorycznej oceny wniosków przez ekspertów w zakresie posiadanej przez nich wiedzy specjalistycznej).

Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania Sąd uznał, iż dokonywanie oceny zasadności zarzutów skargi natury merytorycznej było przedwczesne. Jednocześnie WSA wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju winno przeprowadzić analizę oceny merytorycznej wniosku dokonanej przez ekspertów na kartach oceny merytorycznej, z zachowaniem wszystkich wymogów, w szczególności wynikających z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., a następnie ocenę tę przedstawić wnioskującej stronie wraz z należytym uzasadnieniem.

Skargę kasacyjną złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Zaskarżając wyrok Sadu i instancji w całości wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Spółki oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Powołując się na art. 30d u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013/ Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii/Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.):

- § 7 część II ust. 8 i ust. 17 w zw. z § 8 ust. 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. oraz w związku z § 5 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) - w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że w informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), w przypadku negatywnej oceny wniosku powinno znaleźć się zastrzeżenie o "odrzuceniu" wniosku;

- § 7 Część II ust. 8 i ust. 14 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych - w szczególności poprzez niezastosowanie ww. regulacji i przyjęcie, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) może wywoływać wątpliwości Strony co do sposobu oceny wniosku złożonego przez Stronę, jak również nie wskazuje przyczyn negatywnej oceny wniosku;

- § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych - w szczególności poprzez niezastosowanie ww. regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem.

b) art.. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu, jak również nie wskazuje powodów nierekomendowania wniosku złożonego przez Stronę do dofinansowania.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wspomniane powyżej w pkt. 1 zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ww. postanowień dokumentacji Konkursu oraz przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co doprowadziło do naruszenia art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sprowadzającego do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi złożonej przez Stronę i stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafnie sformułowane.

Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd I instancji uznał ocenę projektu za niezgodną z prawem tj. z art. 30 a ust. 3 w zw. z art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. z uwagi na sposób zaprezentowania stronie uzasadnienia tej oceny, mimo że strona nigdy nie twierdziła, iż nie zna motywów oceny lub ich nie zrozumiała, natomiast podjęła z tą oceną merytoryczną polemikę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentacji sprawy niniejszej, usprawiedliwiony jest – mający kluczowe znaczenie w sprawie - zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30 a ust. 3 w zw. z art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nietrafnego uznania, że pierwsza informacja NCBiR z dnia [...] października 2012 r. o negatywnej ocenie projektu nie zawiera uzasadnienia.

Przepisy u.z.p.p.r. regulują kwestie uzasadniania informacji o wynikach oceny projektu w sposób następujący.

Zgodnie z art. 30 a ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja oceniająca projekt pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu.

Zgodnie z art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. informacja o negatywnej ocenie projektu musi zawierać uzasadnienie tej oceny oraz precyzyjne pouczenie o środkach odwoławczych. Powołany przepis nie zawiera uregulowania jaka ma być treść i forma uzasadnienia negatywnej oceny projektu.

Zgodnie z art. 30 g informacje dotyczące wyników oceny projektu nie są decyzjami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że ponieważ informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie tej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie u.z.p.p.r. nie określa niezbędnej treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu.

W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny projektu musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wystarczająco jasno wskazywać na przyczyny negatywnej oceny projektu. Musi być jasne jakie uchybienia przyjęto w przypadku konkretnego projektu. Strona powinna bowiem wiedzieć dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli są te elementy i strona ma możliwość podjęcia polemiki z zastrzeżeniami co do projektu to trzeba uznać, że prawo nie zostało naruszone.

Poczynić należy przy tym założenie, że postanowienia Regulaminu konkursu są znane stronie przystępującej do Konkursu, bowiem decydując się na wystąpienie o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek zapoznać się z zasadami, wedle których to dofinansowanie będzie przyznawane.

Regulamin konkursu w § 7 cz. II reguluje procedury i zasady przeprowadzenia oceny merytorycznej stanowiąc, że: oceny dokonuje trzech niezależnych, zewnętrznych ekspertów, z których ocen wyliczana jest średnia arytmetyczna, według kryteriów znajdujących się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", merytoryczne kryteria dostępu oceniane są w systemie 0 – 1 (tzn. że niespełnienie któregokolwiek kryterium dostępu oznacza odrzucenie wniosku), a pozostałe kryteria merytoryczne w systemie punktowym przy określeniu minimalnej ilości punktów na 60 i maksymalnej na 100. Regulamin wskazuje też sposób prezentowania wyniku oceny poprzez umieszczenie na Liście projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.

Skoro wymienione wyżej postanowienia § 7 cz. II Regulaminu konkursu (w tym w szczególności co do konsekwencji braku spełnienia kryterium dostępu) winny być znane wnioskodawcy, to wiedza wynikająca z otrzymanej informacji o ocenie projektu jest niejako z założenia uzupełniona wiedzą wynikającą z postanowień Regulaminu. Zatem, otrzymując lakoniczną informację z dnia [...] października 2012 r., że projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych ze względu na to, że nie spełniał kryterium merytorycznego dostępu nr 7 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" oraz uzyskał 71,66 pkt. w ramach kryteriów fakultatywnych, uzupełnioną ocenami trzech ekspertów (w tym w szczególności ekspertów, którzy wypowiedzieli się za niespełnienie kryterium dostępu numer 7) i znanymi stronie postanowieniami Regulaminu konkursu, wnioskodawca uzyskał niezbędną wiedzę co do przyczyn dokonanej oceny. O tym, że wiedza ta była wystarczająca świadczy najlepiej sama treść protestu, w którym wnioskodawca polemizuje drobiazgowo, ze wszystkimi zarzutami stawianymi projektowi.

W realiach sprawy niniejszej, uznać należy, zatem iż w przypadku informacji z dnia [...] października 2012 r., choć jej treść daleka jest od doskonałości, można mówić o zaistnieniu dostatecznego uzasadnienia i nie został naruszony art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. Uwzględniając wcześniejsze wywody nie można było tym bardzie uznać zastrzeżeń Sądu I instancji co do uzasadnienia przez NCBiR informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, które jest znacznie bardziej rozbudowane, wskazuje na przychylenie się do opinii "Zespołu ds. oceny protestów", podaje wyczerpującą argumentację, a konsekwencje braku kryterium dostępu winny być, jak już wcześniej zaznaczono, z założenia znane stronie przystępującej do konkursu.

Mając na uwadze powyższe, uznać należało za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punkcie 1. lit. b oraz 2. Nie są zaś uzasadnione zarzuty kasacyjne zawarte w punkcie 1 lit. a. Przyczyną podjętej przez Sąd I instancji oceny nie było bowiem niezrozumienie bądź niezastosowanie Regulaminu konkursu, a tylko w istocie błędna wykładnia art. 30 b ust 1 u.z.p.p.r. w odniesieniu do uzasadnienia informacji. Podkreślić przy tym należy, iż wnoszący skargę kasacyjną błędnie przyjął, iż Sad I instancji uznał za nielegalne samo załączanie do informacji o wynikach oceny projektu kart oceny sporządzanych przez ekspertów.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zbada zarzuty zawarte w skardze.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30 e u.z.p.p.r. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.