II GSK 253/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1335/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę J. S., uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego również "Prezesem NFZ") z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z dnia [...] marca 2011 r. o objęciu J. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym (za wskazane szczegółowo okresy) z tytułu wykonywania zawartych z "T." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwaną "spółką [...]") umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę. Organy te – opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych u płatnika składek - spółki [...] – stwierdziły, że J. S. na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z tą spółką prowadził lektoraty z języków obcych, jednakże nie został z tego tytułu zgłoszony przez płatnika do ubezpieczenia zdrowotnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - w toku którego wyjaśnienia składał zarówno J. S., jak i spółka [...] – Dyrektor OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uznał skarżącego za objętego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych ze spółką [...] umów, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia, obowiązujących w okresach: [...] Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ocenę charakteru umowy łączącej skarżącego i spółkę [...]. Równolegle odrębną decyzją Prezes NFZ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem spółki [...] od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] marca 2011 r., uznając, że spółka ta nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezes NFZ nie wywiązał się z obowiązku polegającego na rozpoznaniu sprawy na nowo w jej całokształcie, to jest wyjaśnieniu stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwana "k.p.a.") wszystkich okoliczności faktycznoprawnych istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził również, że na etapie postępowania odwoławczego sprawa została rozpoznana bez udziału płatnika składek, to jest spółki [...], która jest stroną w sprawie i winna mieć z tego powodu zapewniony udział we wszystkich stadiach postępowania. Przytaczając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach") oraz odpowiadających im treściowo przepisów, które obowiązywały przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach (tj. art. 9 ust.1 pkt 1 lit. e, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, a także art. 8 pkt 1 lit. e, art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), jak również art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie (w drodze decyzji administracyjnej) podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Zatem to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia, zaś później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu zleceniobiorcy takim ubezpieczeniem. Zatem ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy (statuując go jako płatnika składek) i zleceniobiorcy (jako ubezpieczonego). Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes NFZ. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

a) pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki

b) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczno-prawnych,

c) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione,

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był J. S. i ZUS. Zdaniem Prezesa NFZ, skarżący nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają go wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym.

Autor skargi kasacyjnej – powołując się na pełność materiału dowodowego zebranego w sprawie – stwierdził, że organ Funduszu nie naruszył nom art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2012 r. (złożonym po upływie określonego w art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a. terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną) J. S. i spółka [...] (reprezentowani przez radcę prawnego) wnieśli o oddalenie środka odwoławczego Prezesa NFZ, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego i uczestnika postępowania nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. W celu należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził obowiązek, by omawiany środek odwoławczy był sporządzany przez osoby, od których można wymagać szczególnego profesjonalizmu i rzetelności w tym zakresie, czyli przede wszystkim przez adwokatów lub radców prawnych (zob. art. 175 p.p.s.a.). Przypomnienie wspomnianych unormowań, na jakich w dużej mierze opiera się postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było niezbędne z uwagi na sposób sformułowania niektórych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach, poprzez ich niezastosowanie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy płatnikowi składek przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed organami NFZ, dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym kontrahenta takiego podmiotu. Tymczasem art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że "dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń". Jest to zatem przepis kompetencyjny, regulujący kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Natomiast przepisy art. 109 ust. 5 ("Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania") i art. 110 ("Od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.") powołanej ustawy określają tryb odwoławczy od takich decyzji.

Bezzasadny i nieprzystający do stanu faktycznego niniejszej sprawy jest pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. wadliwie zarzucając organowi administracji pominięcie wskazanych w tym zarzucie przepisów ustawy o świadczeniach i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co miało skutkować naruszeniem przez Sąd art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że "skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki".

Podkreślić należy, że skarżącym w rozpoznawanej sprawie był J. S., zaś postępowanie administracyjne kontrolowane obecnie przez Sąd dotyczyło uznania, że ta właśnie osoba była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o zleceniu. J. S. niewątpliwie był stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniane postępowanie administracyjne bez wątpienia dotyczyło interesu prawnego J. S., gdyż w jego konsekwencji skarżący został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało polegać na niezgodnym ze stanem faktycznym i prawnym ustaleniem wyroku w zakresie naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione. I znowu trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora OW NFZ z dnia [...] marca 2011 r. o objęciu J. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Wspomniana decyzja Prezesa NFZ nie była zatem decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowił podstawę prawną innej decyzji Prezesa NFZ – z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] – wydanej w stosunku do spółki [...], jednakże rozstrzygnięcie to nie było przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną trafnie natomiast zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie tych przepisów polegało na przedwczesnym dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia i oceny przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W sytuacji uznania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału jedna ze stron, sądowa ocena dokonanych przez organ w tym postępowaniu ustaleń faktycznych i ich oceny jest zbędna, skoro postępowanie administracyjne będzie musiało zostać powtórzone z udziałem wszystkich stron. Taka przedwczesna ocena mogłaby determinować późniejsze ustalenia i oceny dokonywane przez organ w ponownym postępowaniu z udziałem wszystkich stron. Wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja i tak została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., czego wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji nie będzie związany dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

PG