II OSK 266/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

W uzasadnienie Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Małopolskiego postanowił wymierzyć skarżącej opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za I półrocze 2009 r. w kwocie 2.270 zł.

Organ wskazał, że podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie ustala wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. W ocenie organu I instancji, skarżąca prowadzi Gospodarstwo Rolne [...] i jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Jest bowiem osobą fizyczną, niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, korzystającą ze środowiska w zakresie w jakim korzystanie wymaga pozwolenia. Potwierdziła to kontrola Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prowadzona w listopadzie i grudniu 2008 r. W jej toku ustalono również, że instalacja nie posiada uregulowanego stanu prawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych, w związku z czym uiszczona opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona jako opłata podwyższona tj. za okres od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r.

Organ I instancji stwierdził, że 28 sierpnia 2010 r. A.M. złożył podpisane przez siebie wykazy zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska przez gospodarstwo rolne skarżącej, wykorzystane do ustalenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

W ocenie organu I instancji, wykazy nie zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 18 czerwca 2009 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat (Dz.U. Nr 97 poz. 816). Wykazy nie zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji gospodarstwa rolnego, ponieważ A.M. nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 80a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej jako "o.p."), każda deklaracja może być podpisana przez pełnomocnika. Przepisy dotyczące podpisywania deklaracji nie przewidują szczególnej formy udzielenia pełnomocnictwa odsyłają w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa dotyczących pełnomocnictwa w postępowaniu podatkowym. Podstawowym warunkiem skuteczności pełnomocnictwa jest złożenie go do organu podatkowego właściwego w sprawach podatku, którego dana deklaracja dotyczy.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że pełnomocnictwo do podpisywania deklaracji jest szczególnym rodzajem pełnomocnictwa, z którego musi wynikać upoważnienie do podpisywania określonego rodzaju zeznań. Nie jest wystarczające jedynie ogólne pełnomocnictwo procesowe, o którym mowa w art. 137 o.p., ale odrębne pełnomocnictwo udzielone zgodnie z art. 80a o.p.

Organ I instancji wyjaśnił, że w wypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat wymierza opłatę w drodze decyzji na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W związku z powyższym Marszałek Województwa Małopolskiego wymierzył opłatę na postawie wyników kontroli prowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz danych dostarczonych przez A.M.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 14 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 24 listopada 2011 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

Organ wskazał także, że skarżąca uzyskała pozwolenie zintegrowane (decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 10 grudnia 2008 r.) dla instalacji chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior obejmującego emisję gazów lub pyłów do powietrza oraz wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia w związku z wprowadzaniem ścieków do wód lub ziemi. W swoim odwołaniu, strona nie kwestionując braku posiadania pozwolenia zintegrowanego w tym okresie, wskazuje jedynie na brak winy w uzyskaniu tej decyzji w związku z opieszałością organu ja wydającego. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych z tytułu braku stosownego pozwolenia trwa do dnia wydania stosownej decyzji ostatecznej. Kolegium podkreśliło, że opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z pozwolenia zintegrowanego z 10 grudnia 2008 r. udzielonego skarżącej przez Marszałka Województwa Małopolskiego wynika, że wielkość produkcji tuczników na datę wydania tej decyzji wynosiła około 19.200 sztuk na rok, liczba macior – 900 sztuk. Z samego pozwolenia zintegrowanego wynika, że zostało ono udzielone dla instalacji do chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior. Skarżąca jest więc podmiotem korzystającym ze środowiska w zakresie, w jakim wymagane są stosowne pozwolenia. Fakt ten został potwierdzony w wyniku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prowadzonej w listopadzie i grudniu 2008 r.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie uzyskała pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, w związku z czym była zobowiązana do uiszczenia opłaty podwyższonej. Organy obu instancji wskazały, że zostało złożone zbiorcze zestawienie wymagane przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1232, dalej jako "p.o.ś."), ale do tego zestawienia nie dołączono właściwego pełnomocnictwa. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów administracji wyrażonego w tym zakresie. W każdym przypadku, gdy składana jest deklaracja określająca wysokość opłaty i jest ona podpisywana przez osobę wskazującą na działanie w charakterze pełnomocnika, ale bez dołączonego dokumentu pełnomocnictwa, obowiązkiem organu powinno być zwrócenie się o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa. Dopiero brak przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentu pełnomocnictwa uzasadnia twierdzenie, że deklaracja nie została złożona przez pełnomocnika.

W ocenie Sądu I instancji, organy zaniechały wyjaśnienia, czy A.M. był pełnomocnikiem skarżącej, jednak kwestia ta nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zestawienie zawierające wykaz i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wyliczonej opłacie składa się do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Taki obowiązek wynika wprost z art. 286 ust. 1 w związku z art. 285 ust. 2 p.o.ś. Tym samym w odniesieniu do okresu pierwszego półrocza 2009 r. końcowy termin do złożenia zestawienia przypadał na koniec lipca 2009 r. Zbiorcze zestawienie złożono organowi dopiero 28 września 2010 r., a więc po terminie. W związku z tym organy administracji mogły uznać, że skarżąca nie złożyła wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnej opłaty.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że organy administracji zwlekały z wydaniem stosownych pozwoleń nie stanowi przesłanki uzasadniającej brak wymierzania opłaty podwyższonej. Żaden przepis p.o.ś., a w szczególności art. 292, nie pozwala na obniżanie lub ograniczanie wysokości opłaty podwyższonej w związku ze zbyt długim procesem uzyskiwania stosownego pozwolenia. Jeżeli bowiem sposób ustalania opłaty wynika z przepisów prawa (a tak jest w stosunku do opłaty wymierzonej w tej sprawie), to przepisy prawa określają ewentualne przesłanki pozwalające na brak nałożenia takiej opłaty. Ustawa p.o.ś. nie przewiduje sytuacji, w której opłata za korzystanie ze środowiska mogłaby być zmniejszona w związku ze zbyt długim oczekiwaniem na wydanie pozwolenia. W ocenie Sądu I instancji, nie stanowi to także naruszenie art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, brak pozwolenia skutkujący wymierzeniem opłaty stanowi o naruszeniu słusznego interesu podmiotu. Słuszny interes podmiotu to taki interes, który wynika z przepisów prawa (a przynajmniej ma oparcie w prawie). Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że naruszenie prawa mogłoby stanowić o słusznym interesie danego podmiotu, a taki wniosek wynikałby z uznania, że w tej sprawie nie powinno się ustalać opłaty podwyższonej. Okoliczności związane z brakiem możliwości pozyskania dodatkowych źródeł dochodów także nie mogą być uwzględniane w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W treści skargi kasacyjnej zarzuciła brak dopuszczenia pracownika małżonka właściciela gospodarstwa rolnego – A.M. do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W ocenie skarżącej stanowi to naruszenie art. 10 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła niewłaściwą interpretację powstania obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz brak uznania naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarzuty w niej podniesione zostały błędnie sformułowane. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiążę się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, akapitu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04).

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez brak dopuszczenia pracownika małżonka właściciela gospodarstwa rolnego do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ponieważ jest to przepis nakładający na organy administracji określone obowiązki dotyczące zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu. Może on być podstawą zarzutów kasacyjnych jedynie w zakresie, w jakim strona kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zastosowania bądź wykładni tego przepisu przez organy administracji. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje brak dopuszczenia osoby, której udzieliła pełnomocnictwa do postępowania przed sądem administracyjnym, a konkretnie do udziału w rozprawie, która odbyła się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniu 21 września 2012 r. Stąd też skarżąca powinna była podnieść zarzuty naruszenia odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a., bowiem w tych przepisach określono zarówno, kto może być pełnomocnikiem, jak również po spełnieniu jakich warunków pełnomocnik może brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takich zarzutów jednak strona nie podniosła. Jedynie na marginesie można wskazać, że zgodnie z art. 36 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. A.M. nie jest żadną z osób wymienionych w tym przepisie. Ponadto, pełnomocnikiem przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego (art. 36 § 2 p.p.s.a.). Jak jednak wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej, A.M. nie jest jej pracownikiem, jako przedsiębiorcy. Stąd też nie mógł on zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącej, naruszenie powyższego przepisu polegało na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności związanych ze zwłoką organu przy udzielaniu stronie pozwolenia zintegrowanego oraz związanym z tym pozbawieniem skarżącej udziału w programach pomocowych UE. Oznacza to, że skarżąca oczekiwała od Sądu I instancji uwzględnienia okoliczności pozaprawnych, wykraczających poza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, opartych na argumentach dotyczących słuszności czy sprawiedliwości. Rozstrzygnięcie takie wykracza oczywiście poza zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, który zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta prowadzona jest wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Ponadto jako uzasadnienie swoich zarzutów strona powołała art. 7 k.p.a., którego Sąd I instancji nie mógł stosować, bowiem podobnie jak w przypadku pierwszego z zarzutów, jest to przepis procedury administracyjnej, a nie sądowoadministracyjnej i kontroli może podlegać tylko jego zastosowanie bądź wykładnia dokonane przez właściwy organ administracji publicznej.

Należy także zauważyć, że do analogicznych zarzutów skargi odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że ustawa p.o.ś. nie przewiduje sytuacji, w której opłata za korzystanie ze środowiska mogłaby być zmniejszona w związku ze zbyt długim oczekiwaniem na wydanie pozwolenia. Sąd I instancji wskazał również, że okoliczności związane z brakiem możliwości pozyskania dodatkowych źródeł dochodów także nie mogą być uwzględniane w tej sprawie. Z tych między innymi przyczyn Sąd I instancji stwierdził, że właściwe w tej sprawie organy nie naruszyły w postępowaniu zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

3

6