IV SA/Wa 2939/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wójta Gminy S. ustalającą warunki zabudowy dla określonej inwestycji na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie B., gmina S.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji infrastruktury technicznej budowy drogi wewnętrznej z placem manewrowym i zatoką postojową, budowy zjazdu z drogi powiatowej oraz budowy elektrowni wiatrowej ze stacją kontenerowo - pomiarową, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie B., gmina S.

Stowarzyszenie R. z siedzibą w B. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że Stowarzyszenie R. podniosło zarzut rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, poprzez nieuwzględnienie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podniosło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej, w tym decyzji o warunkach zabudowy.

Organ nie uwzględnił również zarzutu o braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze (pod budowę elektrowni wiatrowej). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. powyższa zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Natomiast kryterium obszarowe co do zwartego obszaru projektowanego dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2012 r. złożyło Stowarzyszenie R. z siedzibą w B.

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że Wójt Gminy S. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji pomimo tego, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie przewidziano budowy elektrowni wiatrowych, jak również nie wskazano ich usytuowania, nie wyznaczono stref ochronnych dla tych urządzeń oraz nie wykazano ograniczeń w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza postanowienia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). W ocenie skarżącego Stowarzyszenia tereny rolne i przeznaczone na budowę elektrowni wiatrowych, jako tereny o różnym przeznaczeniu powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia niesłusznie zaliczono elektrownię wiatrową do urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym naruszono przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wójta Gminy S. jako niezgodnych z prawem, oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2013 r. strona skarżąca przestawiła dodatkową argumentację wskazującą na naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Stowarzyszenie R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę również wówczas, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego.

Skarga Stowarzyszenia R. z siedzibą w B. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych z przyczyn niż powołane w treści skargi.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi wydana w wyniku ponownego rozpoznania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2012 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. W postępowaniu tym organ administracji publicznej ma za zadanie zbadać i ustalić czy zachodzą określone w kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji. Pomimo tego, że jest to postępowanie nadzwyczajne organy administracji publicznej prowadząc je, są zobligowane stosować w jego trakcie te same zasady, które obowiązują w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a zatem m.in. zasadę sprawiedliwej i obiektywnej procedury (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Realizacja tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest możliwa tylko i wyłącznie przy zastosowaniu instytucji wyłączenia pracownika i organu uregulowanej w przepisach art. 24 – 27 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w myśl art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., który na mocy powyższego przepisu był wyłączony od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W składach orzekających Kolegium w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy S., znajdowała się ta sama osoba – B. K.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 k.p.a. Zatem w świetle powyższego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo wskazać należy, że samorządowe kolegia odwoławcze nie orzekają w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, którzy wydawali poprzednią decyzję podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o prawidłowości decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu pierwszej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu odwoławczym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji.

Zaakcentować również należy, że omawiana przesłanka wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania.

W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem B. K. był członkiem składu orzekającego w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Wobec tego, że uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. będzie bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali pierwszą decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.