IV SA/Wa 562/13

Uzasadnienie

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...], na podstawie art. 134 kpa, stwierdził bezskuteczność odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia przez J. P. i L. Z. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdzającej wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej, niezgodne z przepisami, na części działki nr [...] o pow. [...], w obrębie [...], położonej w W. [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana w dniu [...] marca 2011 r. pod adresem wskazanym jako adres do korespondencji, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje czytelny podpis "P.". Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] marca 2011 r., a jak wskazuje data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano odwołanie, zostało ono nadane w dniu [...] kwietnia 2011 r., mimo że samo pismo opatrzone jest datą [...] marca 2011 r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania został uchybiony, zaś J. P. i L. Z. nie wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2011 r. wskazali tylko przyczyny złożenia odwołania po terminie, podnosząc, że nie odebrali listu poleconego, a na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie widnieją ich podpisy, lecz bliżej nieokreślonej osoby, a listy znaleźli na klatce schodowej.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że odwołanie skarżącego było już przedmiotem rozstrzygnięcia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to było przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1667/11 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, że skoro strona w toku postępowania kwestionowała właściwe doręczenie przesyłki, to konieczne było ustalenie u operatora pocztowego komu zostały w istocie doręczone przesyłki zawierające decyzję organu pierwszej instancji, co stanowi warunek oceny czy doszło do prawidłowego doręczenia, a co za tym idzie, można mówić o uchybieniu terminu.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu, wobec konieczności wyjaśnienia, komu zostały doręczone przesyłki zawierające decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] marca 2011 r., organ pierwszej instancji poczynił w tym zakresie ustalenia i z otrzymanego wyjaśnienia Poczty Polskiej S.A. Region Sieci W., zawartego w piśmie z dnia 19 października 2012 r. nr [...], znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że przesyłki polecone zawierające kwestionowaną decyzję zostały zgodnie z adresem wskazanym na przesyłkach doręczone w dniu [...] marca 2011 r., których odbiór pokwitowała A. P. – dorosły domownik.

Zatem, w ocenie organu, ustalenia te potwierdzają niezachowanie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P., kwestionując ustalenia organu i wyjaśniając, że A. P. to jego matka, która mieszka przy ul [...], gdzie mieści się biuro firmy skarżącego. Natomiast skarżący z żoną mieszkają przy ul. [...]. Zatem, zdaniem skarżącego, trudno jego matkę uznać za dorosłego domownika.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499), związanie zarówno Sądu, jak i organu w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy, oznacza, że nie mogą oni formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego rozstrzygnięcia.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wykonał wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1667/11 i występując do Poczty Polskiej S.A., dokonał ustaleń komu zostały doręczone przesyłki zawierające decyzję organu pierwszej instancji, uzyskując odpowiedź w piśmie z dnia 19 października 2012 r.

Zatem dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając to postanowienie nie naruszył prawa, a przy jego podjęciu nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ błędnie sformułował osnowę postanowienia stwierdzając "bezskuteczność odwołania ze względu na uchybienie terminu wniesienia odwołania", zamiast nadać jej prawidłowe brzmienie i wprost stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, który jednak odpowiada prawu.

W świetle art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten ma charakter zawity (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] marca 2011 r. – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] marca 2011 r. skierowana do skarżącego J. P. i L. Z. na wskazany przez nich adres do korespondencji: [...] W. ul. [...], doręczona została A. P. – dorosłemu domownikowi – w dniu [...] marca 2011 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru tejże decyzji opatrzone datownikiem placówki oddawczej "[...]" i datą "[...] 03 11", co jest dodatkowym potwierdzeniem odbioru decyzji w tej dacie. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] marca 2011 r. Decyzja zawierała również prawidłowe pouczenie o przysługującym środku prawnym służącym weryfikacji rozstrzygnięcia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Tymczasem odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. (przypadający na powszedni dzień tygodnia – piątek), o czym świadczy uwidoczniona data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano odwołanie. Z zestawienia daty otrzymania przez skarżącego decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i wniesienia przez niego odwołania od tej decyzji wynika, że odwołanie to złożone zostało z jednodniowym uchybieniem ustawowego terminu, ustanowionego w art. 129 § 2 kpa.

Wyjaśnić również należy, że określony w art. 43 kpa – w świetle którego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi – sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06, Lex nr 321253). W literaturze przyjmuje się że "domownikiem" jest osoba należąca do gospodarstwa domowego, pozostająca z adresatem we wspólnym gospodarstwie domowym (tak J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 103, powołujący się na wyrok NTA z dnia 1 kwietnia 1930 r. (l. rej. 1768/26), który wyklucza z tego pojęcia lokatora czy sublokatora, o ile nie są oni członkami gospodarstwa domowego adresata; tak również A. Jaroszyński, Postępowanie administracyjne..., Warszawa 1993, s. 45). Należy przyjąć, że będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Doręczenie pisma w sposób określony w tym przepisie stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, zaś datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., I SA/Łd 163/96 (Lex nr 29034) i z dnia 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98 (Lex nr 40679) trafnie przyjęto, że: "Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania".

W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dowody, dające w pełni podstawę do dokonania weryfikacji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie stwierdził, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Tym samym – po dokonaniu przez organ odwoławczy prawidłowej oceny dowodów – data doręczenia przesyłki jest datą nie budzącą wątpliwości i prawidłowo ustaloną. Skarżący nie podważył skutecznie wiarygodności dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 kpa, potwierdzającego datę doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r., jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem skarżący nie prowadził żadnych dowodów przeciwko dokumentowi urzędowemu, które podważyłyby ustalenia organu odwoławczego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, bowiem korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Wobec tego dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wobec bezspornych ustaleń organu odwoławczego co do daty doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i terminu wniesienia odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.