IV SA/Wa 2261/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. nałożył na podmiot korzystający ze środowiska, którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. , obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Jako zakres przeprowadzenia działań naprawczych wskazano obręb nieruchomości wielorodzinnej przy ul. [...] w S. Działania te mają polegać na zamontowaniu w obrębie w.w nieruchomości 12 budek lęgowych dla jerzyka (Apus apus), mają być one prowadzone w uzgodnieniu i pod ścisłym nadzorem doświadczonego ornitologa, w uzgodnieniu z nadzorem budowlanym. Budki musza spełniać wymagania biologiczne jerzyka pod względem wymiarów, miejsca zamontowania, być wykonane z materiału zapewniającego trwałość, zamontowane w sposób trwały i bezpieczny. Przy wyborze materiału do wykonania budek organ nakazał uwzględnić stopień ich ekspozycji na niekorzystne warunki atmosferyczne. Zamontowane budki nie mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i mienia publicznego. Podstawowe działania naprawcze mają zostać wykonane do [...].05.2012. Do dnia [...].06.2012 podmiot miał złożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania obowiązku zamontowania budek lęgowych dla jerzyka. Ponadto organ ustalił, że podmiot zobowiązany od momentu udostępnienia stropodachu ptakom (otwarcie otworów wentylacyjnych) przez kolejne 3 sezony lęgowe będzie regularnie monitorował i dokumentował stopień zasiedlenia stropodachu przez jerzyki oraz będzie monitorował i dokumentował cały proces lęgowy ptaków do czasu wyprowadzenia wylęgów. Obserwacje należy powierzyć specjaliście do spraw ornitologii.

Na uzasadnienie organ wskazał, że niewielkie jest prawdopodobieństwo że przedmiotowa nieruchomość stanowiła siedlisko ptaków w sezonie lęgowym 2011; budynek przed sezonem 2011 został skutecznie zabezpieczony przed zasiedleniem przez ptaki, dzięki czemu nie doszło do zniszczenia aktywnych lęgów podczas prac termomodernizacyjnych. Jednocześnie- zdaniem organu- przedmiotowy blok był w przeszłości siedliskiem ptaków, mimo iż w niniejszym postępowaniu nie ustalono dokładnej liczby miejsc lęgowych jerzyka w sezonach poprzedzających termoizolację. W zakresie ostatnio wskazanego ustalenia organ powołał się na znajomość biologii jerzyka i skalę zasiedlenia bloków, specyfikę budynku, doświadczenie przedstawicieli RDOŚ, obserwacje innych okolicznych budynków, zeznania świadków oraz korespondencję Spółdzielni i nadzoru przyrodniczego. Organ stwierdził, że "ptaki zasiedlały przedmiotowy budynek, nie znana jest tylko ich liczebność. Z uwagi na to, że nie przeprowadzono ornitologicznej ekspertyzy przedrealizacyjnej, ustalenie prawdziwego, wiarygodnego stan początkowego siedliska jest niemożliwe. Żadna zlecona aktualnie opinia czy też wiedza o tym, że blok posiada ok. 70 otworów mogących stanowić miejsca lęgowe dla ptaków, nie da odpowiedzi ile ptaków gniazdowało na przedmiotowym budynku przed termoizolacją. Każda ekspertyza będzie obarczona błędem". Powołano się również na zeznania świadka D.Z., który zaobserwował w stropodachu jednego martwego jerzyka w stanie rozkładu, jednakże zdaniem świadka świadczy to o tym, że blok był siedliskiem ptaków. Drugi świadek- Z. B. zeznała, że obserwowała dużą liczbę ptaków, próbujących dostać się do dawnych siedlisk lęgowych. Konkludując organ stwierdził, że "nie znając jednoznacznie początkowego stanu siedliska nie można zobowiązywać podmiotu i tym samym narażać członków spółdzielni na nieuzasadnione koszty".

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w budynku przy ul. [...] znajdowały się miejsca lęgowe gatunku chronionego jerzyk; że spółdzielnia spowodowała szkodę w środowisku, polegającą na zniszczeniu siedliska lęgowego ptaków z gatunku jerzyk w wyniku zamknięcia otworów wentylacyjnych w w.w. budynku. Nadto decyzji zarzucono, że podczas ustalania stanu faktycznego nie wzięto pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, ani nie wskazano podstaw dla orzeczonego sposobu wykonania działań naprawczych oraz ich rozmiarów.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z ustaleniem organu pierwszej instancji, iż zarówno przed, jak i po modernizacji, przedmiotowy budynek był siedliskiem jerzyka. Świadczy o tym fakt, że otwory stropodachu zostały zabezpieczone przed rozpoczęciem sezonu lęgowego przez jerzyki, nie wyklucza, że doszło do negatywnego oddziaływania na stan ochronny gatunku lub siedliska. Jerzyki zajmują co roku te same miejsca, zatem jeśli pojawiły się na przełomie kwietnia i maja 2011 r., a na przedmiotowym budynku trwały prace, nie miały możliwości złożenia lęgów w swoich siedliskach.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 11 i 80 k.p.a. Nadto zarzucono naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy oraz brak wyjaśnienia zasadności tych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga musiała zostać uwzględniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 11 i 80 k.p.a. Nadto zarzucono naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy oraz brak wyjaśnienia zasadności tych przesłanek.

Powyższe zarzuty Sąd uznał za uzasadnione.

Nie budzi wątpliwości, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia 11 i 80 k.p.a., poprzestając na zacytowaniu tych przepisów w końcowej części decyzji. Stosownie do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej powinien był ocenić- na podstawie całokształtu materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona. Ocenie tej organ ma obowiązek dać wyraz w szczegółowym uzasadnieniu swojej decyzji. Bez wątpienia zaskarżona decyzja takiej oceny nie zawiera. Oceny tej trudno dopatrzyć się również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Organ i instancji w uzasadnieniu swej decyzji przyznał, że nie ustalono dokładnej liczby miejsc lęgowych jerzyka w sezonach poprzedzających termoizolację, ale mimo to przyjął, że przedmiotowy blok był w przeszłości siedliskiem tych ptaków. W zakresie ostatnio wskazanego ustalenia organ powołał się na znajomość biologii jerzyka i skalę zasiedlenia bloków, specyfikę budynku, doświadczenie przedstawicieli RDOŚ, obserwacje innych okolicznych budynków, zeznania świadków oraz korespondencję Spółdzielni i nadzoru przyrodniczego. Organ stwierdził, że "ptaki zasiedlały przedmiotowy budynek, nie znana jest tylko ich liczebność. Z uwagi na to, że nie przeprowadzono ornitologicznej ekspertyzy przedrealizacyjnej, ustalenie prawdziwego, wiarygodnego stan początkowego siedliska jest niemożliwe. Żadna zlecona aktualnie opinia czy też wiedza o tym, że blok posiada ok. 70 otworów mogących stanowić miejsca lęgowe dla ptaków, nie da odpowiedzi ile ptaków gniazdowało na przedmiotowym budynku przed termoizolacją. Każda ekspertyza będzie obarczona błędem".

Zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalna zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska m. in. w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Organ I instancji stwierdził natomiast, że "ptaki zasiedlały przedmiotowy budynek, nie znana jest tylko ich liczebność". Brak ustalenia stanu początkowego środowiska powinien był spowodować konieczność przeprowadzenia odpowiednich dowodów, następnie ich szczegółowej analizy po to, by ostatecznie podjąć decyzję, czy szkoda wystąpiła i jak powinna zostać naprawiona. Jeżeli natomiast nie da się ustalić szkody- czy też inaczej ujmując - nie jest ona "mierzalna", brak podstaw do nałożenia obowiązku jej naprawienia. Paradoksalnie tak właśnie stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując, że "nie znając jednoznacznie początkowego stanu siedliska nie można zobowiązywać podmiotu i tym samym narażać członków spółdzielni na nieuzasadnione koszty". Mimo to w sentencji decyzji organ nałożył przeprowadzenia działań naprawczych- sam przecząc swemu stanowisku, zawartemu w uzasadnieniu.

W sprawie niniejszej zobowiązanie do przeprowadzenia działań naprawczych zostało oparte na domniemaniach, które są niewystarczającą podstawą nałożenia obowiązku. Oparcie się na zeznaniu świadka D. Z. , który zaobserwował w stropodachu jednego martwego jerzyka w stanie rozkładu, zdaniem Sądu nie świadczy o tym, że blok był siedliskiem ptaków. Nałożenie obowiązku naprawienia szkody nie może być usprawiedliwione zeznaniami drugiego świadka- Z. B. , która "obserwowała duża liczbę ptaków, próbujących dostać się do dawnych siedlisk lęgowych". Jest oczywiste, że przed sezonem lęgowym ptaki szukają siedlisk lęgowych, ale nie tylko dawnych, gdyż poszukują także nowych siedlisk, co jest zgodne z ich biologią i dlatego usiłują dostać się do miejsc, gdzie mogłyby założyć siedliska lęgowe.

W ocenie Sądu obowiązkiem nakładającego obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w środowisku jest udowodnić wystąpienie szkody. Nie można nakładać obowiązku działań naprawczych w konkretnym obiekcie, opierając się tylko na domniemaniu- założeniu, że każdy otwór wentylacyjny czy szczelina w elewacji budynku są lub mogły stanowić potencjalne miejsce lęgowe (siedlisko) dla jerzyka. Niezrozumiałe jest zachowanie organu I instancji, który po stwierdzeniu, że "nie znając jednoznacznie początkowego stanu siedliska nie można zobowiązywać podmiotu i tym samym narażać członków spółdzielni na nieuzasadnione koszty", nakłada obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych.

Zatem ustalenia i konkluzje organu I instancji były wzajemnie sprzeczne, a organ II instancji, zamiast wyjaśnić te wątpliwości, wyartykułowane zresztą w treści odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie odnosząc się do zarzutów odwołania. Zatem za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi, wniesionej do tutejszego Sądu.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.