VII SA/Wa 2444/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej KPA oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej L. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].06.2012 r. nakazującej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej L. usunięcie nieprawidłowości w przewodach kominowych w budynku przy ul. L. w W. poprzez uszczelnienie i zabezpieczenie przed wyciekami przewodów kominowych obsługujących lokal użytkowy nr [...] w budynku przy ul. L.w W. w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji i i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Użytkownik lokalu usługowego w budynku przy ul. L. w W., Z. T., w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].05.2011 r. wykonał prace polegające na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania lokalu który w wyniku dokonanych zmian funkcjonuje jako bar azjatycki.

Organ powiatowy w dniu [...].06.2012 r. opierając się na opiniach kominiarskich wydał decyzję nr [...], którą nakazał Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej L. usunięcie nieprawidłowości w przewodach kominowych w budynku przy ul. L. w W. poprzez uszczelnienie i zabezpieczenie przed wyciekami przewodów kominowych obsługujących lokal użytkowy nr [...] w budynku przy ul. L.w W. w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora decyzja PINB dla [...] nr [...] powinna być uchylona, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa procesowego i materialnego a nakazanie wykonania wskazanych robót budowlanych było co najmniej przedwczesne.

Zdaniem organu odwoławczego PINB dla [...] prowadząc postępowanie nie ustalił czy lokal nr [...] przebudowany na podstawie projektów zatwierdzonych decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].05.2011 r. został wykonany zgodnie z projektami. W tym miejscu należy wskazać, iż w/w decyzją zatwierdzony został projekt robót budowlanych w lokalu niemieszkalnym zmieniających sposób użytkowania na gastronomię oraz projekt instalacji wentylacyjnej. Od ustaleń w w/w zakresie będzie zależeć zastosowanie właściwego trybu postępowania.

Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: " W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku Zdaniem organu nie można na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazywać robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, jak i innych wynikających z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 679/07). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora roboty wskazane w sentencji skarżonej decyzji mają na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, nie zaś usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu, wynikających z użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

W skardze skierowanej do Sądu Z. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji wydając decyzję prawidłowo kierował się w pierwszej kolejności nadrzędnością celu jakim jest naprawienie złego stanu technicznego wentylacji. Zdaniem Skarżacego PINB powołał się na negatywne wyniki badań szczelności kominów i z tych przyczyn nakazał natychmiastowe ich usprawnienie ponieważ kanały kominowe są nie drożne i nie szczelne. Skarżący wskazał, że kanały kominowe znajdują się w części wspólnej budynku przez co wykonawcą decyzji PINB winna być SBM "L." jako zobowiązana do zapewnienia drożności i funkcjonalności tych kanałów. Ponadto wskazał, że nieszczelność kominów została spowodowana poprzez mechaniczną ingerencję w konstrukcję ściany kanałowej oraz zamocowanie w tej ścianie konstrukcji podwieszanego sufitu przez użytkownika lokalu nr [...], E. G., która przeprowadziła remontu lokalu nr [...] w czasie którego dokonała podłaczenia lokalu do wentylacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja lub postanowienie administracyjne są zgodne z prawem, gdy są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga Z. T. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego uchylenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00).

Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez [...] WINB naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego PINB [...] prowadząc postępowanie nie ustalił czy lokal nr [...] przebudowany na podstawie projektów zatwierdzonych decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].05.2011 r. został wykonany zgodnie z projektami. Wskazał, iż w/w decyzją zatwierdzony został projekt robót budowlanych w lokalu niemieszkalnym zmieniających sposób użytkowania na gastronomię oraz projekt instalacji wentylacyjnej. Od ustaleń w w/w zakresie będzie zależeć zastosowanie właściwego trybu postępowania.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Inspektor uchylając decyzję PINB z dnia [...].06.2012r i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji, wskazań co do dalszego postępowania, w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego sposobu dalszego działania.

Zdaniem organu odwoławczego nie można na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazywać robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, jak i innych wynikających z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 679/07). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora roboty wskazane w sentencji skarżonej decyzji mają na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, nie zaś usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu, wynikających z użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wprawdzie przesądzenie organu odwoławczego ,że w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 66 Prawa budowlanego jest przedwczesne, lecz należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w pierwszej kolejności organ powiatowy powinien wyjaśnić czy przebudowa lokalu nr 8 nastąpiła zgodnie zprojektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...].05.2011 r. oraz czy podłączenie zaprojektowanej wentylacji mechanicznej przy wykorzystaniu istniejących kanałów wentylacji grawitacyjnej było prawidłowe.

Wyjaśnienia wymaga również wpływ robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...]na jakość funkcjonowania wentylacji mechanicznej.

Zdaniem Sądu organ I instacji, by mieć pewność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, powinien rozważyć wydanie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia o wykonaniu przez osobę uprawnioną ekspertyzy technicznej co pozwoli organowi na obiektywne i jednoznaczne zajęcie stanowiska w sprawie. Ekspertyza techniczna powinna między innymi określić stan faktyczny przewodów kominowych i wpływ wykonanych robót budowlanych w lokalach nr [...]i [...]na jakość wentylacji grawitacyjnej.

Dopiero dokłane wyjaśnienie stanu faktycznego pozwoli organowi nadzoru budowlanego skierować postępowanie w stronę rozstrzygniecia opartego na przepisie art. 51 lub art. 66 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy argument Skarżącego ,że organ pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy jest nieuzasadniony.

Podkreślić również nalezy, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę. Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji.

Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak w oparciu o ustalony nowy stan faktyczny i prawny bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, a więc przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowił podstawę dla wydania uchylonej decyzji organu pierwszej instancji.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonej decyzji Wojewodzki Inspektor prawidłowo prawidłowo zastosował art. 138 § 2 KPA

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.