IV SA/Wa 2610/12

Uzasadnienie

A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] w C., gmina C., polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem, niwelacji istniejącego ukształtowania terenu na powierzchni ok. 3150 m2, budowie utwardzonego dojazdu oraz przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej.

Planowana inwestycja związana jest w szczególności ze zmianą poziomu terenu na 1/4 powierzchni działki o numerze ewidencyjnym [...] i będzie polegać na podniesieniu terenu ziemią wokół budynku do poziomu drogi, nawiezieniu warstwy humusu na istniejące gruzowisko na wysokość działki nr [...] i obsianiu trawą, jak również niwelacji niekorzystnego ukształtowania terenu na wysokości działki nr [...] i podniesieniu terenu ziemią do poziomu 123 m.

Na działce, gdzie planowana jest inwestycja, usytuowane jest zabytkowe grodzisko z okresu średniowiecza. Grodzisko jest uformowane w postaci klasycznego obiektu stożkowego - warowni - o średnicy ok. 25 m założone na planie zbliżonym do prostokąta o zaokrąglonych bokach. Warownia otoczona jest wypełnioną wodą fosą o wymiarach ok. 8 - 15 m, połączoną od strony południowej z korytem starej rzeki O.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że decyzją Głównego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] stycznia 1965 r. nr [...] powyższe grodzisko zostało wpisane do rejestru zabytków. Jednakże powyższa decyzja nie wyznacza w sposób precyzyjny i jednoznaczny granic ochrony konserwatorskiej tego zabytku. Natomiast z wykazu zabytków w gminnej ewidencji zabytków dla miejscowości C. oraz części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2007r. wynika, że teren planowanej inwestycji (działka nr [...] w C.) w całości znajduje się w strefie "OW" ochrony archeologicznej.

W ocenie organu planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków. Zmieni niemal w całości kontekst krajobrazowy grodziska w C. i będzie stanowić daleko idącą ingerencję w sposobie użytkowania oraz kształtowania terenu ochrony archeologicznej. W wyniku realizacji planowanej inwestycji zniszczeniu i niepożądanemu przekształceniu uległoby grodzisko usytuowane na działce nr [...] rozumiane jako zabytek archeologiczny o formie terenowej, umieszczonej w konkretnym krajobrazie kulturowym.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012r. złożył A. P.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 14 i 15 oraz art. 4 pkt 1-3 i pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Skarżący nie zgadza z się z organem, że cały obszar działki, na której planowana jest inwestycja, podlega ochronie konserwatorskiej. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał z czego wynika obowiązek ochrony otoczenia grodziska i zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący podniósł, że umiejscowienie na danym terenie obiektu wpisanego do rejestru zabytków nie oznacza bezwzględnego zakazu budowy czegokolwiek na wskazanym terenie, szczególnie z powodu subiektywnych odczuć naruszenia walorów estetycznych terenu, nie popartych żadnymi racjonalnymi dowodami czy argumentami.

W ocenie skarżącego organ naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 124 § 1, art. 125 § 1 k.p.a. A. P. podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ konserwatorski nie wskazał w jaki sposób planowana inwestycja zagraża zabytkowemu grodzisku. Skarżący stoi na stanowisku, że organ nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy poprzez przeanalizowanie czy odległości inwestycji od zabytkowego grodziska ma znaczenie i w jakiej odległości mógłby znajdować się dom jednorodzinny.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr ew. [...] w C., gm. C.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568, ze zm.) formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Z ustaleń organów wynika, że na terenie działki inwestycyjnej nr ew. [...] znajduje się grodzisko średniowieczne o średnicy 25 m wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] (d. [...]) decyzją Głównego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] stycznia 1965 r. Decyzja ta nie wyznacza jednak w sposób precyzyjny i jednoznaczny granic ochrony konserwatorskiej tego zabytku.

Jednocześnie organy ustaliły, że w wykazie zabytków nieruchomych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, sporządzonym stosownie do art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474), znalazły się obszary ochrony archeologicznej. W celu ustalenia granic tych obszarów wykaz odsyła do obszarów objętych strefą "OW" ochrony konserwatorskiej w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla gminy C., w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, obowiązujące było Studium uchwalone uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., z którego wynika, że strefa "OW" – obserwacji archeologicznej obejmuje obręb wsi z zachowanymi reliktami historycznego osadnictwa. Wszelkie zamierzenia inwestycyjne na całym obszarze objętym tą strefą podlegają wyszczególnionym w Studium ustaleniom. Organy ustaliły, że teren planowanej inwestycji - działka nr ew. [...] w C. w całości znajduje się na terenie tej strefy ochrony archeologicznej. W strefie "OW" - obserwacji archeologicznej dopuszczalne jest inwestowanie z zachowaniem wymogów ustalonych w Studium. Jednocześnie należy zauważyć, że w Studium dla zabytkowego grodziska stożkowatego położonego we wsi C., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. została wyznaczona strefa "W" ochrony konserwatorskiej. Strefa "W" mieści się wewnątrz strefy "OW". W ramach strefy "W" wprowadzony jest zakaz działań inwestycyjnych nie związanych bezpośrednio z konserwacją i rewaloryzacją zabytkowego terenu. Strefa "W" ochrony konserwatorskiej, jak wynika ze znajdującego się w aktach rysunku Studium, obejmuje tylko część działki inwestycyjnej. Organy w przedmiotowej sprawie nie ustaliły, jaką część działki inwestycyjnej zajmuje ta strefa i czy poza tą strefą znajduje się część działki nr ew. [...], na której ma być bezpośrednio zrealizowana planowana inwestycja. Należy zauważyć, że przedmiotowe grodzisko średniowieczne znajduje się w granicach dwóch stref ochrony archeologicznej, dla których obowiązują różne reżimy ochrony konserwatorskiej. Z pewnością to strefa "W" wyznacza bezpośrednie granice

ochrony konserwatorskiej tego zabytku. Natomiast poza tą strefą, w granicach tylko strefy "OW" inwestycje są dopuszczalne, a zatem należy uznać, że poza granicami strefy "W" zagrożenia dla przedmiotowego zabytku, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu nie występują.

W ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy nie dokonały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie jaka część działki inwestycyjnej znajduje się w zasięgu strefy "W" i czy możliwe jest poza tą strefą zlokalizowanie planowanej inwestycji, czym naruszyły wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponieważ naruszenie powyższych przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.