I SA/Łd 1523/12

Uzasadnienie

I SA/Łd 1523/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy I. z [...] w sprawie wymiaru B. i G. małżonkom M. podatku od nieruchomości za 2009 r. w kwocie 11.256 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu podatkowego I instancji została doręczona małżonkom M. oraz adwokatowi J. P., mimo braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania podatników przed organem I instancji.

Zdaniem organu, z akt administracyjnych wynikało, iż w dniu 16 marca 2009 r. małżonkowie M. upoważnili adwokatów: J. P. i W. O., a także radcę prawnego R. B. do reprezentowania ich w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...]. Zakres pełnomocnictwa obejmował wszystkie instancje sądowe i administracyjne oraz negocjacje przedsądowe z kontrahentami z prawem substytucji. Na skutek wniesionego przez pełnomocnika odwołania od wskazanej w pełnomocnictwie decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z [...], wymierzył podatek od nieruchomości na 2009 r. w kwocie 11.256 zł. Decyzja ta została doręczona adw. J. P. w dniu 16 września 2009 r., a małżonkom M. 15 września 2009 r. Działając, jako pełnomocnik skarżących, adw. J. P. wniósł 30 września 2009 r. odwołanie.

Organ odwoławczy wezwał adw. J. P. do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania małżonków M. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2009 r., w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Organ nadmienił przy tym, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo z 16 marca 2009 r. do reprezentowania interesów podatników w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy I. z [...].

Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane 15 stycznia 2010 r., a żądane pełnomocnictwo wpłynęło do organu administracji 26 stycznia 2010 r. (data nadania: 21.01.2010 r.). Zakres umocowania obejmował jedynie reprezentowanie skarżących w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych oraz przedsądowych negocjacjach z kontrahentami z prawem substytucji.

Wobec powyższego organ stwierdził, że adw. J. P., w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, nie był legitymowany do reprezentowania skarżących, a tym samym decyzja została mu doręczona bezpodstawnie. Organ argumentował, wobec takiej sytuacji, że pismo doręczone osobie nie będącej pełnomocnikiem strony nie może wywoływać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami. Tym samym uznano, że termin do złożenia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, co nastąpiło w dniu 15 września 2009 r. Organ wskazał nadto, że w uzasadnieniu decyzji prawidłowo pouczono o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Termin ten upłynął 29 września 2009 r., a pełnomocnik podatników, wniósł je 30 września 2009 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 223 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "o.p.").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik zarzucił naruszenie:

- art. 121 § 1 o.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że pełnomocnictwo uprzednio złożone do akt, obejmujące umocowanie do zaskarżenia decyzji z [...] nie obowiązuje w postępowaniu, które doprowadziło do wydania decyzji z [...], w sytuacji, gdy ta ostatnia została wydana na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] a zakwestionowane przez organ podatkowy pełnomocnictwo upoważniało do działania "(...) we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych (...),"

- art. 228 § 1 pkt 2 o.p. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, prezentując stanowisko zbieżne z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia [...] ([...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę podatników. Sąd przyjął, że organ podatkowy nie mógł z urzędu powoływać się na pełnomocnictwo złożone przez stronę w jednej z toczących się wobec niej spraw, na użytek innej sprawy, którą wszczął wobec strony. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu podatkowym pełnomocnictwo musi być udzielone wprost i nie może być domniemywane. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy.

W ocenie WSA nie było żadnych wątpliwości, że korespondencja kierowana do pełnomocnika skarżących, przed datą złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu wszczętym 18 czerwca 2009 r., nie mogła wywołać skutków prawnych. Zdaniem Sądu, nieuprawnione było rozciąganie umocowania udzielonego w celu zaskarżenia konkretnej decyzji, na umocowanie do zaskarżenia innych decyzji, które dotyczyły podobnej, ale nie tożsamej materii. Sąd podkreślił, że z dniem 18 czerwca 2009 r. organ podatkowy wszczął nowe postępowanie w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2009 r. i w związku z tym podatnicy powinni udzielić stosownego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo udzielone w marcu 2009 r. nie miało bowiem charakteru ogólnego (tzn. nie obejmowało stwierdzenia, że dotyczy postępowania w sprawie wymiaru podatku za 2009 r.). WSA wyraził też stanowisko, że nie można skutecznie postawić organom podatkowym zarzutu naruszenia art. 121 o.p., gdyż obowiązku udzielania podatnikowi niezbędnych informacji nie można utożsamiać z koniecznością pouczania profesjonalnego pełnomocnika o konsekwencjach procesowych zaistnienia braku właściwego umocowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej podatnicy podnieśli zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 121 § 1 i art. 228 § 1 pkt 2 o.p. poprzez bezzasadne uznanie, że organ podatkowy działając w niniejszej sprawie, nie naruszył zasady ogólnej prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że pełnomocnictwo złożone uprzednio do akt sprawy, wskazujące na umocowanie adw. J. P. do zaskarżenia decyzji z [...] nie obowiązuje w postępowaniu, które doprowadziło do wydania decyzji z [...] w sytuacji gdy ta ostatnia decyzja wydana została na skutek uchylenia decyzji z [...] zaś pełnomocnictwo z 16 marca 2009 r. zakwestionowane przez organ podatkowy II instancji upoważniało adw. J. P. do działania "(...) we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych (...)";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 228 § 1 pkt 2 o.p. poprzez bezzasadne uznanie, że organ podatkowy II instancji miał podstawy do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z [...] ([...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu kasacyjnego główna przyczyna kontrowersji w sprawie tkwiła w sposobie zredagowania pełnomocnictwa. W pełnomocnictwie mowa była o reprezentowaniu skarżących we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych, co pozostawało w sprzeczności z określeniem objętej tym pełnomocnictwem sprawy, jako odwołania od konkretnie wymienionej decyzji.

NSA argumentował, że skoro podatnicy pozostawali w sporze z organem podatkowym w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 r., to przedmiot postępowania pozostawał niezmienny w postępowaniu przed organem podatkowym pierwszej instancji, tj. w pierwotnej jego fazie zakończonej wydaniem decyzji z [...] oraz w kolejnej, która miała miejsce po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy i zakończona została wydaniem następnej decyzji - z dnia [...]. W związku z powyższym, sporny mógł być i był sam zakres pełnomocnictwa złożonego wraz z odwołaniem z dnia 16 marca 2009 r. od decyzji z [...] natomiast sam fakt, że zostało ono złożone przed wydaniem postanowienia z 18 czerwca 2009 r. o wszczęciu postępowania, nie dyskwalifikował tego pełnomocnictwa jako źródła i podstawy działania pełnomocnika. Pełnomocnictwo to zostało bowiem złożone do akt tej sprawy, czyli dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za 2009 r.

NSA podkreślił, że istotna jest wola strony posłużenia się w postępowaniu pełnomocnikiem, wyrażona w złożonym do akt danej sprawy pełnomocnictwie. Respektowanie tej woli powinno stanowić kierunkową dyrektywę przy analizowaniu kwestii istnienia i zakresu pełnomocnictwa. Wobec powyższego, przy niejednoznacznie określonym zakresie udzielonego pełnomocnictwa, nie naruszałoby zasad logiki i doświadczenia życiowego przyjęcie założenia, iż skarżącym chodziło o doprowadzenie do ostatecznie pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również z uwzględnieniem tych jej etapów, które zostały wywołane i nastąpiły w wyniku złożenia odwołania od wskazanej w pełnomocnictwie decyzji. Świadczył o tym między innymi fakt, że podatnicy nie złożyli sami odwołania od doręczonej im także decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

Mając na uwadze powyższe NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 228 § 1 pkt 2 o.p.

Za trafny uznano też zarzut naruszenia art. 121 § 1 o.p., bowiem nieprawidłowe działanie organu doprowadziło do negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia. Sąd drugiej instancji argumentował, że skoro organ podatkowy doręczał adw. J. P., określając go mianem pełnomocnika, wszystkie wydawane w ramach prowadzonego postępowania akty (poczynając od postanowienia z 18 czerwca 2009 r. o wszczęciu postępowania, poprzez wydane w trybie art. 200 o.p. postanowienie z [...], a kończąc na decyzji z [...] to niewątpliwie adwokat miał wszelkie uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w okresie 14 dni od dnia doręczenia mu, jako pełnomocnikowi, decyzji, tj. od dnia 16 września 2009 r., może złożyć odwołanie ze skutkami prawnymi dla skarżących. Z tego samego powodu, również sami skarżący nie mogli sądzić, że termin do złożenia odwołania zaczął biec dzień wcześniej, tj. od dnia doręczenia im bezpośrednio decyzji, co miało miejsce 15 września 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie organu II instancji z dnia [...] stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie podatku od nieruchomości za rok 2009.

W przedmiocie tego aktu administracyjnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r. ([...]). Tak więc Sąd I instancji ponownie rozpoznający skargę na wymienione postanowienie, po uchyleniu wcześniejszego wyroku, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w powołanym orzeczeniu z dnia 21 września 2012 r.

Sąd ten uznał, że przedmiot postępowania, to jest podatek od nieruchomości za rok 2009, pozostawał niezmienny w postępowaniu przed organem podatkowym I instancji, w pierwotnej jego fazie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] (następnie uchylonej na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika adw. J. P.) jak i w kolejnej, która miała miejsce po uchyleniu tej decyzji i która została zakończona wydaniem następnej decyzji – z dnia [...] (s. 6 uzasadnienia wyroku NSA). Powyższa ocena ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem wskazuje na tożsamość przedmiotową, a nie tylko podobieństwo, spraw dotyczących podatku od nieruchomości za rok 2009, zakończonych decyzjami organu I instancji z dnia [...] i [...].

Sąd odwoławczy wytknął WSA w Łodzi, jak i organowi odwoławczemu, że bezzasadnie przyjęły, iż w drugim z oznaczonych wyżej postępowań skarżący nie byli reprezentowani przez pełnomocnika, zaś kwestionowane pełnomocnictwo dotyczyło tylko odwołania od decyzji z dnia [...]. Zauważając, że stanowisko to wynikało przede wszystkim z niejasnej redakcji tego pełnomocnictwa, Sąd II instancji zaprezentował pogląd, że jest to pełnomocnictwo do sprawy wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2009, niezależnie od ilości decyzji, które w tej sprawie zapadną.

W ocenie NSA okolicznością decydującą była w tej mierze wola skarżących posłużenia się w postępowaniu pełnomocnikiem, wyrażona w złożonym do akt sprawy pełnomocnictwie. Jak podniósł Sąd, respektowanie tej woli powinno stanowić kierunkową dyrektywę przy analizowaniu kwestii istnienia i zakresu pełnomocnictwa, gdyż zasady logiki i doświadczenia życiowego nakazują przyjęcie, że skarżącym chodziło o doprowadzenie do pozytywnego rozstrzygnięcia dla nich sprawy w każdym z jej etapów, w tym wywołanych na skutek złożenia odwołania od decyzji wymienionej w pełnomocnictwie (s. 6 - 7 uzasadnienia wyroku NSA).

Mając na względzie wymogi art. 141 § 4 i art. 190 P.p.s.a. oraz przedstawioną wyżej ocenę prawną, którą Sąd I instancji w pełni akceptuje, organ odwoławczy w toku ponowionego postępowania będzie zobowiązany do wyjaśnienia rzeczywistych wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu powyższych uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności zaś organ II instancji, zważywszy na doniosłe konsekwencje procesowe, winien wyjaśnić istnienie i zakres tego pełnomocnictwa, a nie jak to uczyniono do tej pory, poprzestawać na arbitralnym i nie mającym uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięciu formalnym, zamykającym skarżącym drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Organ ten nie może też tracić z pola widzenia i tej istotnej okoliczności, na którą wskazywał NSA w cytowanym wyroku, że dotychczasowe postępowanie naruszało zasadę zaufania wynikającą z art. 121 § 1 o.p., gdyż adw. J. P. będąc uprzednio traktowany jako pełnomocnik skarżących (już po uchyleniu decyzji wymiarowej z dnia [...]) miał wszelkie podstawy do przyjęcia, że w okresie 14 dni od dnia doręczenia mu, jako pełnomocnikowi, decyzji z dnia [...] może złożyć odwołanie ze skutkami dla skarżących, co również mogli zasadnie zakładać sami skarżący.

Organ ten musi również pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 2 o.p., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, i o ile doręczenie pism pełnomocnikowi i bezpośrednio stronie nie jest uchybieniem, o tyle w rozpoznanej sprawie dało asumpt organowi odwoławczemu do nieuprawnionego przekształcenia informacyjnego doręczenia decyzji skarżącym w doręczenie wywołujące pełne skutki procesowe, włącznie z rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) i art. 200 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

E.B.