I OSK 1457/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 134/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] września 1978 r. Naczelnik Miasta Ł., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w celu budowy osiedla mieszkaniowego, wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr 8100/1 o pow. 95m2 wchodzącą w skład działki nr 8095/1 oraz 8100/4 o pow. 777m2, stanowiącą własność L. i W. małżonków M. Decyzją tą organ ustalił jednocześnie odszkodowanie w wysokości 51.197 zł, w tym za grunt 13. 167 zł, za ogrodzenie 18. 422 zł, za drzewa, krzewy i uprawy wieloletnie 19. 608 zł.

Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowania stwierdził jej nieważność.

Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Ł. od powyższej decyzji Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] września 1978 r. z naruszeniem prawa i orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności w tej części, a w zakresie dotyczącym odszkodowania – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2005 r..

Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 529/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małżonków M. na powyższą decyzję Ministra Budownictwa.

W dniu 18 sierpnia 2009 r. W. M. oraz M. M. – jako spadkobierca L. M. – zwrócili się do Starosty Ł. o wydanie nowej decyzji odszkodowawczej na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], ustalił na rzecz W. M. w ¾ części i na rzecz M. M. w ¼ części odszkodowanie – w wysokości 131. 816 zł za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż nie ma on zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Na tę decyzję W. M. i M. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że w sprawie powinien być zastosowany art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, gdyż wynika to z jej art. 233.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 134/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 stycznia 2011 r. uznał, że zobowiązanym do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był – na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – właściwy organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do ścieśniającej wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosowania go wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., to jest po dniu 1 stycznia 1998r.

Sąd przyznał rację skarżącym, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 września 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania wywołuje skutki takie, jakby odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone. Skoro zatem poprzednia i obecna ustawa przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, to uzasadnione jest, by odszkodowanie, które nie zostało ustalone, obecnie ustalić w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a taką możliwość wprost daje wskazany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu odmienna interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy nie jest usprawiedliwiona, bowiem prowadziłaby do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania byli właściciele (ich następcy prawni), wbrew treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko nie otrzymaliby żadnego ekwiwalentu za pozbawienie ich prawa własności, ale byliby zobowiązani do zwrotu już wypłaconego odszkodowania, ustalonego zgodnie z pierwotną decyzją.

Sąd uznał również, że przyjęta przez Wojewodę Lubelskiego interpretacja art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy godzi w wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz jest sprzeczna z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2011 r. skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r,. Nr 102, poz.651, z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do wywłaszczeń sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie oddalił skargi, błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że organ administracji naruszył art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie roszczenie o odszkodowanie powinno być dochodzone przez strony w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi, a nie w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie stosuje się go do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tejże ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zdaniem organu przepis ten ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy na skutek naruszenia prawa organ administracji nie orzekł w decyzji wywłaszczeniowej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, to jest naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za chybiony.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz s. 172-173). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych ( wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2004r III SA1253/03 LEX nr 147337 ). Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni. Przyczyną bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym będzie śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995r. (III ARN 50/95 OSNP 1996/11/150), że skoro umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oznacza, że żądanie zawarte we wniosku strony nie może zostać rozstrzygnięte merytorycznie to stanowi ono odstępstwo od zasady określonej w art. 104 k.p.a. według której organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podkreślić przy tym należy, że art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tak zwaną obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z art.129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie jest niezbędnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Tak sformułowany przepis oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji ograniczającej się tylko do orzeczenia o wywłaszczeniu, a ponadto wyłączona została możliwość odroczenia na termin późniejszy orzeczenia o odszkodowaniu oraz nie jest możliwe orzeczenie o rozłożeniu na raty należnego odszkodowania (Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz ; Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk – Wyd. Prawnicze LexisNexis warszawa 2005 str.427 ).

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami został wprowadzony do tejże ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Dla niniejszej sprawy właśnie ta końcowa część tego przepisu ma zasadnicze znaczenie. Instytucja wywłaszczenia zaś występuje aktualnie w przepisach prawa, które przewidują obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie.

Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem.

Podkreślenia także wymaga, iż zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o odszkodowaniu wskazać trzeba, że do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, a więc na podstawie art. 129 ust. 5 winna być ona aktualnie wydana. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jeśli zatem skarżący zostali pozbawieni należnego im odszkodowania to przyjąć należy, że istnieje sprawa jego ustalenia, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006r. I SA/Wa 752/06 Legalis ). W zaistniałej sytuacji jest bowiem oczywiste, że skarżący są zainteresowani uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem decyzja umarzająca postępowanie praktycznie zamyka im drogę do uzyskania odszkodowania. Podkreślić należy, że akceptacja poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji doprowadziłaby do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania skarżący, wbrew treści art. 128 ust. 1 wspomnianej ustawy nie tylko nie otrzymaliby żadnego ekwiwalentu za odjęcie prawa własności, ale pozbawieni by zostali możliwości jego dochodzenia. Co więcej, byliby zobowiązani do zwrotu już wypłaconego odszkodowania, ustalonego zgodnie z pierwotną decyzją.

Odmienna, od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności ( art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Zwrócić także trzeba uwagę, że nieprzyznanie odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

W związku z powyższym za niedopuszczalną uznać należy taką interpretację art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 1998 r. Wykładnia taka spowodowała bowiem umorzenie postępowania w sprawie, co spowodowało naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III ARN 75/94 OSNAPiUS 1995 nr 9 poz. 106).

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa stwierdzając, że umorzenie postępowania administracyjnego co do ustalenia odszkodowania – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – było wadliwe i naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.