III SA/Gd 343/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia 1 września 2009 r. G. L. i J. G. wnieśli o przywrócenie na mapie ewidencyjnej stanu poprzedniego, tj. granic na odcinku pomiędzy działką nr [...] (własność wnioskodawców) oraz działką nr [...] (własność Skarbu Państwa – L. P.), według przebiegu wynikającego z przedłożonych przez nich materiałów. Wskazali przy tym, że w miejsce granicy tych działek została wyrysowana droga jako przedłużenie drogi nr [...], stanowiącej własność Powiatu O. Wnieśli również o cofnięcie wniosku o podział działki nr [...].

Starosta decyzją z dnia 25 marca 2010 r., nr [...] odmówił wnioskodawcom wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie sprostowania zmiany wprowadzonej na mapie ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie W., gmina S.

Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od ww. decyzji.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawiadomił Głównego Geodetę Kraju, że wyłącza się ze sprawy dotyczącej rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie wydania kopii dokumentów oraz odwołania od ww. decyzji Starosty z dnia 25 marca 2010 r.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju wyznaczył Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do rozpatrzenia wskazanych wyżej spraw.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 września 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie decyzją z dnia 26 maja 2011 r., nr [...] Starosta, na podstawie art. 7d, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 46 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponownie odmówił przywrócenia stanu poprzedniego w części kartograficznej operatu ewidencyjnego polegającego na przywróceniu granicy na odcinku pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] w obrębie W., gmina S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż aktualny operat ewidencyjny działek nr [...] i nr [...] w obrębie W., jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych dotyczących tych działek. W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przywrócenia stanu poprzedniego na mapie ewidencyjnej. W szczególności w zasobie geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w O. nie ma operatu technicznego wskazującego na inny przebieg granic.

Po rozpatrzeniu odwołania stron Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 14 marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i zasadniczo podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Podkreślił, że historia zmian w ewidencji gruntów i budynków od 1991 r. wprowadzonych w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...] wskazuje, iż granice nieruchomości nie uległy zmianie. Ponadto granice nieruchomości nr [...] i nr [...] zostały określone w operacie technicznym wznowienia granic z 1991 r. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W omawianym operacie znajduje się protokół graniczny z dokładnym opisem granic działki nr [...] na odcinku z działką drogową nr [...]. Protokół ten został podpisany przez wnioskodawców. Do ewidencji gruntów i budynków wprowadzono również wydzielone działki nr [...] i nr [...] po podziale działki nr [...].

Dodatkowo organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 344/10, z którego wynika, że wnioskodawcy nie mają żadnych praw własności do działki nr [...].

G. L. i J. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) nieważność, bo zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), gdyż organ odwoławczy, który ją wydał nie został wyznaczony do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 26 maja 2011 r., gdyż postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia 10 maja 2010 r. został wyznaczony do rozpatrzenia innego odwołania;

2) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zaszły podstawy do wyłączenia wskazanych pracowników Starostwa Powiatowego w O. od rozpatrywania sprawy;

3) naruszenie art. 25 § 1 pkt 2 i art. 138 § 3 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Starosty, który był wyłączony z mocy ustawy i przez to, że w zaskarżonej decyzji całkowicie został pominięty wniosek skarżących o wyłącznie Starosty;

4) błąd w ustaleniach faktycznych i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności kiedy w operacie ewidencyjnym pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] pojawiła się działka nr [...];

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez to, że w uzasadnieniu nie zostały przedstawione właściwe ustalenia faktyczne, nie zawarto rozważań prawnych oraz nie odniesiono się do zarzutów stron;

6) naruszenie prawa materialnego, tj.: § 44, § 45, § 46 oraz § 36, § 37, § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że ewidencja gruntów i budynków ma tylko funkcję informacyjno-techniczną, zaś zmiany danych w operacie ewidencyjnym można dokonywać na podstawie dokumentacji, która utraciła swą aktualność;

7) naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 49 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ww. rozporządzenia przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że domniemanie prawne wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dotyczy oznaczenia nieruchomości;

8) naruszenia § 58 i § 64 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, że w operacie ewidencyjnym mogła być wprowadzona wskazana przez Starostę zmiana do działki nr [...].

W uzasadnieniu skarżący ponieśli, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są wadliwe, natomiast uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji ogranicza się do cytowania przepisów bez ich wykładni.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzupełnieniu skargi, pismem z dnia 23 listopada 2012 r., skarżący rozwinęli swoją argumentację kwestionując ustalenia organu oraz poruszając kwestię wyłączenia pracowników i organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 marca 2012 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 26 maja 2011 r., nr [...] odmawiającą przywrócenia stanu poprzedniego w części kartograficznej operatu ewidencyjnego polegającego na przywróceniu granicy na odcinku pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] w obrębie W. gmina S.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Jak wynika z treści wniesionej skargi G. L. i J. G. przede wszystkim zakwestionowali "właściwość" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do rozpoznania ich odwołania od decyzji Starosty z dnia 26 maja 2011 r., nr [...]. Zdaniem skarżących, organ ten nie został wyznaczony do rozpoznania odwołania od decyzji zapadłej w dniu 26 maja 2011 r., co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

Powyższe stanowisko skarżących należy podzielić.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W ramach tej dyspozycji mieści się przepis art. 19 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu.

Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, z zatem w postępowaniach przed organem pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 365/10, baza Legalis).

Naruszenie zaś właściwości organu skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaistnienie tej wady powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność.

Przechodząc dalej, to niniejsze postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżących z dnia 1 września 2009 r. I co jest ważne, w toku postępowania zostały wydane dwie decyzje przez Starostę: pierwsza decyzja w dniu 23 marca 2010 r., nr [...], druga decyzja w dniu 26 maja 2011 r., nr [...] (objęta niniejszą skargą). Obie decyzje odmówiły dokonania wnioskowanej przez skarżących zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Ze względu na położenie działek właściwym miejscowo - jako organ pierwszej instancji - był Starosta. Był on również organem właściwym rzeczowo w sprawie. Zatem w ramach swojej kompetencji, wydał opisane powyżej decyzje.

Od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji z dnia 23 marca 2010 r., nr [...] zostało wywiedzione odwołanie.

Zgodnie z art. 7d ust. 2 dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie do tej regulacji, organem odwoławczym w sprawie był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...].

Jednak, co jest istotne, postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r., nr [...], Główny Geodeta Kraju w oparciu o art. 26 § 2 pkt 2 w związku z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wyznaczył inny organ odwoławczy do rozpatrzenia wniesionego odwołania, a mianowicie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...].

Została więc przyznana temu organowi kompetencja do działania w zastępstwie właściwego organu, ale co trzeba podkreślić - tylko w ściśle określonym zakresie i w określonym stadium postępowania.

I tak, w sentencji postanowienia wyraźnie określono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] w osobie R. N. został wyznaczony do rozpatrzenia powyższych spraw, a sprawy wymienione w sentencji postanowienia obejmowały: rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie wydania kopii dokumentów oraz odwołania od decyzji Starosty z dnia 25 marca 2010 r. (przy czym błędnie tu podano rok wydania decyzji - 2009 r.). Również w treści uzasadnienia postanowienia jasno wskazano na wyznaczenie organu do rozpoznania odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty.

Treść postanowienia jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości.

W następstwie jego wydania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] został wyznaczony tylko do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 25 marca 2010 r. oraz wskazanego zażalenia.

Zgodnie też z tym postanowieniem wyznaczony organ rozpatrzył przedmiotowe odwołanie. Decyzją z dnia 15 września 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] uchylił decyzję Starosty z dnia 25 marca 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (vide: decyzja w załączonych aktach administracyjnych). Wydając powyższą decyzję organ odwoławczy niewątpliwie działał w granicach udzielonej kompetencji w zastępstwie organu właściwego. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.).

Nieprawidłowe było natomiast dalsze postępowanie organu odwoławczego, który uznał się również właściwym do rozpatrzenia innego odwołania wniesionego od kolejnej decyzji Starosty z dnia 26 maja 2011 r., nr [...] (wbrew treści przywołanego powyżej postanowienia).

W okolicznościach sprawy należy przyjąć, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] był właściwy jedynie do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 25 marca 2010 r., [...], nie był natomiast właściwy do rozpatrzenia odwołania od późniejszej decyzji tego organu z dnia 26 maja 2011 r., nr [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym - wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy w miejsce organu podlegającego wyłączeniu dotyczy konkretnej sprawy i konkretnego jej stadium. Organ wyznaczony jako właściwy może zatem załatwić sprawę tylko w takim zakresie do jakiego został wskazany. Wykroczenie poza ramy zakreślone wyznaczeniem do załatwienia sprawy, dokonanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., powoduje, że organ wyznaczony działa poza właściwością, mu przyznaną (zob. wyrok Naczelnego Sądy administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1816/2009, lexPolonica nr 2229932).

W świetle poczynionych rozważań nie może nasuwać wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ działał bowiem poza zakresem przyznanej mu właściwości. Zapadła decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy dodać, że na obecnym etapie postępowania przedwczesna byłaby analiza merytoryczna pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.