II SA/Wa 421/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z prośbą o wydanie mu zaświadczenia z danymi o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi Policji – [...] w roku 1990, 1994 i 2003.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił stronie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W skierowanym do Komendanta Głównego Policji zażaleniu R. L. wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie w całości i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wydania zaświadczenia zawierającego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia [...], z wyszczególnieniem uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia zasadniczego, zgodnie ze stanem na rok 1990, 1994 i 2003.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do treści art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z językowej interpretacji tych przepisów wynika zatem, że organ uprawniony do prowadzenia ewidencji ma wyłącznie kompetencje do potwierdzenia w zaświadczeniu faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w jego posiadaniu. Nie prowadzi zatem żadnego postępowania dowodowego w celu badania faktów albo stanu prawnego, które następnie znajdą odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu.

Organ wyjaśnił, że na podstawie archiwalnych akt osobowych R. L. ustalono, że został on zwolniony ze służby ze stanowiska [...] z dniem [...] czerwca 1989 r., a żąda wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na równorzędnym do zajmowanego przez niego przed zwolnieniem ze służby stanowisku [...] w roku 1990, 1994 i 2003, a więc wyliczenia uposażenia, jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca wskazane stanowisko.

Komendant Główny Policji podkreślił, iż organ administracji publicznej, jakim jest Komendant Wojewódzki Policji [...], nie prowadzi ewidencji, czy też rejestrów w danym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do art. 101 tej ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, iż wyliczenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku [...] jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby. Nie ma natomiast możliwości obliczenia "hipotetycznego" uposażenia za rok 1990, 1994 i 2003.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie R. L. wyraził krytyczną ocenę zajętego przez organy Policji stanowiska. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi R. L. zarzucił organowi naruszenie licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym przewidują przepisy zawarte w art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).

Z powyższego wynika zatem, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się zatem do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Ze złożonego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia [...] w roku 1990, 1994 i 2003. Należy wskazać, że R. L. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 1989 r. ze stanowiska [...]. W tej sytuacji prawidłowo wskazuje organ, iż wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczy żądania wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na równorzędnym do zajmowanego przez niego – przed zwolnieniem ze służby – stanowisku [...] w roku 1990, 1994 i 2003, a więc wyliczenia uposażenia, jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca wskazane stanowisko.

Podkreślenia wymaga, iż wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Jak wskazał organ, Komendant Wojewódzki Policji [...] nie prowadzi ewidencji czy też rejestrów w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do treści art. 101 ust. 1 ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, że ustalenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku [...] jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby, nie ma natomiast możliwości hipotetycznego obliczenia uposażenia za rok 1990, 1994 i 2003. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 218 § 1 kpa ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do wskazania jego treści konieczne są inne dane, niż pozostające w dyspozycji organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r. o sygn. akt II OSK 36/05, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując, wskazać należy, że istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane. W sprawie R. L. brak jest zatem możliwości potwierdzenia faktów, które nie miały miejsca, a więc i wydania zaświadczenia o treści żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że organ nie miał możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, zasadnie odmówił on jego wydania. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.