IV SA/Wr 167/12

Uzasadnienie

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem H. S. z dnia [...] r. adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. o udzielenie bezzwrotnej pomocy w formie zasiłku celowego z tytuły poniesienia szkody wskutek zdarzenia losowego - na remont budynku mieszkalnego położonego [...] nr [...] , zniszczonego wskutek powodzi. Wysokość poniesionej szkody z tego tytułu strona wyceniła na kwotę ponad 20.000 zł. W dniu 20 września 2010 r. wyznaczony przez organ rzeczoznawca budownictwa mgr inż. B. Z. dokonał oględzin budynku , potwierdzając fakt jego zniszczenia i zalania. Na tę okoliczność rzeczoznawca sporządził kosztorys, w którym oszacował koszt remontu budynku na kwotę 2.271,70 zł.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. orzekł o przyznaniu stronie jednorazowego zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 2.271,10 zł z tym uzasadnienim ,że kwota ta odpowiada wartości poniesionej straty.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając , że przyznana kwota jest rażąco niska i nie pozwala na usunięcie szkód poniesionych w związku z powodzią. Podniosła, że firma ubezpieczeniowa P. w której miała ubezpieczoną nieruchomość przyznała jej z tego samego zdarzenia odszkodowanie w wysokości 8.767,62 zł. Niezrozumiałe jest zatem dla strony, dlaczego wycena szkód dokonana przez rzeczoznawcę wyznaczonego przez organ jest czterokrotnie mniejsza niż wycena ubezpieczyciela P. S.A. Ponadto zdaniem odowłującej sporządzony na wniosek organu kosztorys jest nierzetelny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku i organ ten nie naruszył granicy uznania administracyjnego , przyznając świadczenia w wysokości 2.271,70 zł na remont budynku.

Decyzja drugo-instancyjna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 171/11) uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. Zdaniem Sądu, organy administracyjne naruszyły ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze ze.) – zwana dalej k.p.a., bowiem organ I instancji stanowczo odmówił skarżącej udostępnienia ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę, zaś organ odwoławczy nie zawiadomił o prawie wglądu w materiał zgromadzony w sprawie przed wydaniem decyzji. Gdyby to uczyniono skarżąca mogłaby polemizować z ustaleniami biegłego, złożyć dodatkowe wyjaśnienia i przedstawić wyliczenia wskazujące jednoznacznie, że koszty materiałów i robocizny, niezbędnych do odremontowania parteru zalanego budynku zostały nieprawidłowo określone przez organy obu instancji.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest to jedyne uchybienie przepisom tego postępowania dostrzeżone w toku analizy zebranego materiału dowodowego,albowiem

dopuściły się również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na wysokość przyznanego zasiłku. Uwidacznia się bowiem w tym materiale sprzeczność, której w ogóle organy nie starały się usunąć, a dokładne ustalenia w tym zakresie mają zasadnicze znaczenie przy określaniu wysokości dochodzonego zasiłku. Chodzi tu o różnicę między oszacowaniem strat przez wspomnianego rzeczoznawcę budowlanego i ubezpieczyciela – P. S.A. Pierwszy z szacujących wycenił roboty budowlane związane z usunięciem szkód wyrządzonych przez podtopienie na kwotę 2.271,70 zł, P. S.A. zaś – na kwotę 8.767,62 zł. W ocenie Sądu organ I instancji przekazując akta sprawy wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu nie odniósł się do tej okoliczności, wiążąc jednak wyraźnie wysokość przyznanego świadczenia z oszacowaniem wartości robót przez rzeczoznawcę powołanego w postępowaniu administracyjnym. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło potrzeby weryfikacji tych wartości, a odnosząc się do istoty sporu wskazało, że skarżąca nie kwestionuje tego oszacowania, nie dowodzi także , że jej straty są wyższe niż kwota przyznanego przez P. S.A. odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administarcyjny wskazał jednak, że koszt robót wyliczony przez rzeczoznawcę budowlanego organ I instancji (w ślad za nim i organ odwoławczy) uczynił miarą przyznanego świadczenia (dokładnie takiego jak koszt robót). Natomiast kosztorys rzeczoznawcy i wycena szkód dokonana przez P. S.A. mogą nie odzwierciedlać rzeczywistych strat poniesionych w wyniku powodzi przez skarżącą. Zatem organ pomocy społecznej powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy w jakim konkretyzowana ma być norma prawa materialnego.

W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 września 2011 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów potwierdzających przyznanie odszkodowania od ubezpieczyciela P. S.A. oraz faktur i innych dokumentów potwierdzających poniesione na remont budynku wydatki. Jednocześnie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z opinią rzeczoznawcy i prawie wniesienia uwag, z czego strona skorzystała i przedłożyła faktury dokumentujące wydatki na materiały remontowe i budowlane. Jednocześnie złożyła zastrzeżenia do opinii biegłego rzeczoznawcy, kwestionując zastosowaną przez niego metodę dokonania wyceny w oparciu o wytyczne zawarte w biuletynie cen robót remontowych po klęskach żywiołowych BCK za trzeci kwartał 2011 r. (BCK III 2010), a także wskazała, że opinia zawiera szereg przekłamań dotyczących stanu faktycznego.

Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego B. Z. o wydanie opinii uzupełniającej w sprawie, celem odniesienia się do zasadności zakupu materiałów budowlanych na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi, wielkości szkody wyliczonej przez P. S.A. oraz wniesionych uwag poszkodowanej dotyczących kosztorysu. W celu stwierdzenia wykorzystania materiałów budowlanych i wykonywania prac w związku ze złożonymi fakturami, organ pomocowy ustalił termin dokonania oględzin nieruchomości strony przez rzeczoznawcę na dzień 11 października 2011 r. Wobec braku zgody strony na przeprowadzenie oględzin, organ wyznaczył kolejny termin dokonania tych oględzin na dzień 28 października 2011 r. Oględziny nie odbyły się ze względu na nieobecność skarżącej.

W dniu 3 listopada 2011 r. drogą elektroniczną wpłynęła do organu uzupełniająca opinia rzeczoznawcy z dnia 29 października 2011 r. (data wpływu wersji papierowej 8 listopada 2011 r.), w której biegły podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko. Rzeczoznawca odniósł się do dokumentacji zdjęciowej sporządzonej na trzeci dzień po zalaniu i protokołu spisanego przez pracownika organu, wskazując, że informacje te pokrywały się z jego spostrzeżeniami na miejscu zdarzenia. Rzeczoznawca potwierdził, że w jego ocenie zniszczenia były niewielkie, ślady po wodzie powodziowej sięgały 6 cm. Rzeczoznawca wskazał na duże postępy w osuszaniu podłoży, których staranne wykonanie pozwoliło uniknąć zniszczenia, a także stwierdził, że dom był w trakcie wykonywania remontu kapitalnego, prace trwały wewnątrz i na zewnątrz, parter nie był użytkowany, część prac remontowych nie była jeszcze zakończona (instalacje elektryczne, sanitarne, brak podłóg, brak powłok malarskich, niezakończone prace renowacyjne ścian, niezakończone płytkowanie). Stan nieruchomości wskazuje, że poziom zalania był nieznaczny. Przy wyliczeniu wysokości szkody rzeczoznawca posługiwał się stawkami zawartymi w Biuletynie cen robót remontowych po klęskach żywiołowych BCK III wg tabeli 0402/01/03 z uwzględnieniem stanu rzeczywistego nieruchomości po dokonaniu wizji lokalnej. Rzeczoznawca wskazał, że wyliczenie przykładowe, na które powołuje się poszkodowana jest podane dla mieszkania/lokalu kompletnie wykończonego oraz wyliczył elementy lokalu, które nie były wykończone. Wielkość szkód zgłoszona przez stronę wyniosła ponad 20.000,00 zł, co nie zostało potwierdzone wyceną, zaś poszkodowana złożyła faktury na zakup materiałów budowlanych na kwotę 15.010,45 zł. Według rzeczoznawcy w dostarczonych fakturach brak jest materiałów odkażających, dezynfekujących i odgrzybiających, niezbędnych do prac, na które powołuje się strona. Rzeczoznawca wskazał także, że w trakcie wizji lokalnej nie okazano żadnych zniszczonych materiałów budowlanych ani mebli. W dalszej części opinii rzeczoznawca dokonał analizy przedłożonych przez stronę faktur pod kątem ich zastosowania dla odtworzenia stanu budynku przed podtopieniem. W ocenie rzeczoznawcy co do zniszczeń popowodziowych i stanu obiektu zaraz po powodzi, zakres zniszczeń nie odpowiada rodzajowi materiałów i wielkości zakupów, zatem uznał on za niemożliwe zaakceptowanie w całości złożonych faktur. Rzeczoznawca odniósł się także do różnicy pomiędzy dokonaną przez niego wyceną, a wyceną ubezpieczyciela P., wskazując na brak odzwierciedlenia pozycji katalogowych w rzeczywistości (brak wskazanych przez autora wyceny P. S.A. tynków cementowych na parterze budynku) i niekonieczne wykonywanie dodatkowych okładzin z płyt GK, zawyżoną wielkość niezbędnych robót, brak uszkodzeń jedynej zamontowanej ościeżnicy, podczas gdy w wycenie P. S.A. przyjęto koszty wykonania ościeżnicy drewnianej.

Organ I instancji pismem z dnia 28 października 2011 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przedmiotowe wezwanie zostało skarżącej doręczone osobiście w dniu 31 października 2011 r. W dniu 7 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, w tym również z uzupełniającą opinią rzeczoznawcy majątkowego.

Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 2.271,70 zł.

Pismem z dnia 7 listopada 2011 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 10 listopada 2011 r., pełnomocnik skarżącej odniósł się do opinii uzupełniającej rzeczoznawcy. Strona zakwestionowała posłużenie się przez rzeczoznawcę wytycznymi biuletynu BCK oraz sposób dokonania przez niego wyceny, wskazała na rozbieżności w pierwszej i drugiej opinii rzeczoznawcy. Strona podniosła również, że część materiałów wynikających z faktur została użyta w innych częściach domu, odniosła się do kwestii powtórnych oględzin domu, wskazała, że część prac (odgrzybianie, dezynfekcja) nie została jeszcze wykonana ze względu na brak środków finansowych. Podniesiono także zarzuty odnośnie innych elementów opinii rzeczoznawcy, w tym zakwestionowania jednorazowego zakupu większej ilości płyt, brak okazania zniszczonych mebli, a także wskazano na konieczność usunięcia płytek ceramicznych i osuszenia podłoża.

Strona odwołała się od decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] , podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego , a to : art. 7, 10, 77, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz nieustosunkowanie się do złożonych przez skarżącą uwag dotyczących materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Odwołująca wskazała, że do zapoznania się materiałem dowodowym doszło w szóstym dniu od daty otrzymania zawiadomienia z organu I instancji, zaś siódmego dnia, tj. 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej wystosował pismo zawierające zastrzeżenia i uwagi co do drugiej opinii wydanej przez rzeczoznawcę. Natomiast w tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję ignorując zupełnie fakt, że do dnia 8 listopada 2011r. skarżąca może wnieść swoje uwagi, a istota postępowania administracyjnego polega na tym, że ostatnie słowo przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym należy zawsze do strony postępowania. Według skarżącej powyższe uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Strona podniosła także , że druga ekspertyza była wyłączną podstawą przyznania zasiłku w takiej, a nie innej wysokości, była to ekspertyza "nowa" i ona nie widziała jej przed dniem 7 listopada 2011 r. Natomiast w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. strona zakwestionowała ustalenia poczynione w drugiej ekspertyzie oraz złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji ostatecznej organ odwoławczy obszernie zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie wskazując, że kwestie związane z przyznawaniem pomocy z formie zasiłku celowego uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) . Na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasadniczo - co wynika z art. 39 wskazanej wyżej ustawy - zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą może być w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu; zasiłek taki przyznaje się osobom i rodzinom, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w ustawie. W przypadku powodzi, które miały miejsce w Polsce w 2010 r. w rezerwie celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie ich skutków przewidziane zostały środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych.

Orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji Kolegium uznało, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji usunął uchybienia, które zostały wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako podstawy uchylenia decyzji. W szczególności organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu poprzez wezwanie do zapoznania się z aktami sprawy (pismem z dnia 14 września 2011 r., oświadczenie strony o zapoznaniu się z aktami w dniu 20 września 2011 r. oraz pismem z dnia 28 października 2011 r., oświadczenie pełnomocnika strony z dnia 7 listopada 2011 r.). Ponadto organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy dokonał ponownej analizy całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji, zwrócił się o uzupełniającą opinię rzeczoznawcy, na podstawie której wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium opinia uzupełniająca rzeczoznawcy jest spójna i zawiera szczegółową analizę stanu sprawy. Biegły posługując się wiedzą specjalistyczną w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii stanu budynku po zalaniu, opisał podjęte roboty budowlane, a także dokonał szczegółowej analizy przedłożonych przez stronę faktur. W opinii tej wskazano, że zakres zniszczeń oraz stan obiektu nie odpowiada rodzajowi i wielkości dokonanych przez stronę zakupów. Jednocześnie opinia ta stanowi uzupełnienie stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w pierwszej opinii - kosztorysie w którym ustalono wysokość strat popowodziowych na 2.271,70 zł. Organ pierwszej instancji, za opinią biegłego, wyjaśnił również z czego wynikają rozbieżności pomiędzy kosztorysem rzeczoznawcy, a wyceną sporządzoną przez P. S.A., wykazując, że wycena ubezpieczyciela zawiera szereg błędów, nie pozwalających przyjąć wskazanej tam kwoty zniszczeń za wiarygodną. Wobec tego jako prawidłowe Kolegium uznało przyznanie zasiłku celowego w wysokości, w jakiej rzeczoznawca oszacował straty w budynku związane z powodzią . Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała w żaden sposób, aby poniesione przez nią w wyniku powodzi straty były wyższe, niż wyliczone przez rzeczoznawcę.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził ,że strona brała czynny udział w postępowaniu, dwukrotnie zapoznała się z aktami sprawy oraz przedłożyła swoje stanowisko. Wskazał też , że strona odmówiła dokonania ponownych oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę. Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji pisma strony z dnia 7 listopada 2011 r., Kolegium uznało, że wobec braku wskazania przez nią konkretnego wyliczenia kwoty poniesionych strat, zasadnym było przyjęcie wysokości strat obliczonej przez rzeczoznawcę. Wskazało, że pismo skarżącej z dnia 7 listopada 2011 r. wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu decyzji, jednakże jeśli zawierałoby tak istotne informacje, które pozwoliłyby na zmianę zaskarżonej decyzji, to organ pierwszej instancji miał taką możliwość w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, a zatem nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia i nie w pełnym zakresie zostanie zawsze automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Według organu II instancji nie było podstaw do przyznania zasiłku celowego w kwocie większej niż to wynika z zaskarżonej decyzji, bowiem doprowadziłoby to do sytuacji, w której strona otrzymałaby łącznie środki pieniężne w większej kwocie niż poniosła straty. Ponadto Kolegium wskazało, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowań i nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w mieniu. Wobec tego nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001r. - SK 15/01 (OTK 2001/8/252), według którego "pomoc społeczna w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego ma jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej." W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył granicy uznania administracyjnego przyznając świadczenia w wysokości 2.271,70 zł. na remont budynku.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 10, 77, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz uniemożliwienie zapoznania się przez skarżącą z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Dodatkowo skarżąca podniosła , że w trakcie zapoznawania się po raz drugi z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w dniu 7 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej poinformował dyrektora organu I instancji o tym, że organ ten powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu, gdy do organu wpłynie pismo skarżącej zawierające uwagi i zastrzeżenia do drugiej opinii rzeczoznawcy i zapowiedział, że dnia następnego tj. 8 listopada 2011 pismo zawierające stanowisko skarżącej zostanie wysłane do organu I instancji,żaś organ ten w dniu 8 listopada 2011 r. wydał decyzję niezależnie od tego, czy i jakie uwagi do materiału zgromadzonego w sprawie zgłosiła skarżąca. Skarżąca zarzuciła również , że wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a. organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o prawie wglądu w materiał zgromadzony w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy zauważyć, że po raz drugi jest ona przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 171/11) Sąd dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w którym wytknięto obu organom administracyjnym naruszenie zasady określonej w art. 10 k.p.a., tzw. zasady wysłuchania stron oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę organy administracyjne przy jej rozstrzyganiu związane były zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (zwaną dalej p.p.s.a.). Również wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego, co wynika z art. 153 wskazanej wyżej ustawy. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Oceniając pod takim kątem prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że jest ono obarczone wadą wynikającą z naruszenia przez organy administracyjne jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem wprawdzie organ I instancji przed wydaniem decyzji zapoznał skarżącą ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co potwierdza oświadczenie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 listopada 2011 r., lecz nie umożliwił stronie odniesienie się do niego i przedstawienie ewentualnych dowodów przeciwnych przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a wynikają dla organu administracji określone obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady tej wynika więc prawo strony " do ostatniego słowa" i respektowania jej uprawnienia określanego sloganem "nic o stronie bez strony". W związku z tym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia oraz ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych w sprawie. Przy czym zasada gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na wniosek strony). Strona bowiem powinna mieć możność wypowiedzenia się nie tylko co do przeprowadzonych i zebranych dowodów, ale również co do zupełności postępowania dowodowego i kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z tym, nie ma znaczenia fakt na jakim etapie postępowania zgromadzono dowody, lecz istotny jest fakt, że ma nastąpić wydanie decyzji, które w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niej nie skorzystała.

Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a., jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Przepis art. 140 k.p.a. nakazuje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 k.p.a., przepisów o postępowaniu przez organami pierwszej instancji. Na podstawie odesłania zawartego w art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym ma zastosowanie m.in. przepis art. 10 § 1 k.p.a. i powinien być on stosowany wprost, gdyż specyfika postępowania odwoławczego nie wymaga modyfikacji tego przepisu. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bądź też wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, lecz ma obowiązek zbadać zasadność merytoryczną odwołania i ponownie rozstrzygnąć tę samą sprawę. Dlatego też, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2741/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Tymczasem, co wielokrotnie już było podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, reguła wynikająca z art. 10 k.p.a. jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie.

Wymaga również podkreślenia, że obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną co do zasady tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, niepubl.). Organ w trakcie trwania całego postępowania dowodowego musi stronie stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów. W związku z tym okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione ( zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88)

Natomiast oceniając charakter naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., należy je stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej w dniu 7 listopada 2011 r. zapoznał się z materiałem dowodowym, tj. siódmego dnia liczonego od dnia doręczenia skarżącej zawiadomienia (31 października 2011 r.). Według skarżącej poinformowała ona organ, że następnego dnia zostaną wysłane do organu uwagi i zastrzeżenia dotyczące zebranego materiału dowodowego, co też strona uczyniła w piśmie z dnia 7 listopada 2011r. ( nadanym 8 listopada 2011r. ), w którym ustosunkowała się do drugiej opinii uzupełniającej rzeczoznawcy . Wspomniane pismo wpłynęło do organu w dniu 10 listopada 2011 r. Według stanowiska organu I instancji termin do wydania decyzji upływał w dniu 8 listopada 2011 r. i w tym dniu wydał rozstrzygnięcie, niezależnie od tego, czy i jakie uwagi do materiału dowodowego wniesie strona. Z kolei organ odwoławczy wskazał, że pismo skarżącej z dnia 7 listopada 2011 r. wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu decyzji, jednakże jeśli zawierałoby tak istotne informacje, które pozwoliłyby na zmianę zaskarżonej decyzji, to organ pierwszej instancji miał taką możliwość w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

Powyższe stanowiska obu organów orzekających w sprawie zasługują na dezaprobatę Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego , albowiem organy obu instancji w istocie uniemożliwiły stronie odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności do uzupełniającej opinii rzeczoznawcy z dnia 29 października 2011 r. i zaoferowanie ewentualnych dowodów , potwierdzających twierdzenia strony , przed wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że organy obu instancji za podstawę przyznania zasiłku celowego przyjęły ustalenia rzeczoznawcy w zakresie wysokości oszacowanego kosztu robót remontowych. A zatem, skoro organy administracyjne za kluczowy dowód w sprawie uznały kosztorys sporządzony przez rzeczoznawcę, a następnie kolejną opinię uzupełniającą w tej sprawie, to tym bardziej stanowisko strony dotyczące drugiej ekspertyzy należy uznać za ważne i niezbędne, zważywszy ,że strona konsekwentnie podważała zastosowaną przez biegłego metodologię wyliczenia wysokości szkody i zakresu ustalonych przez niego strat . W związku z tym pominięcie go jest istotnym naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

Niezależnie od tego zauważyć również należy, że strona we wcześniejszym etapie postępowania nie miała możliwości zapoznania się z uzupełniającą opinią biegłego, bowiem była to ekspertyza nowa, przesłana, jak twierdzi organ, drogą elektroniczną w dniu 3 listopada 2011 r., a następnie w formie papierowej wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2011 r. Zauważyć także należy, że w materiale aktowym badanej sprawy nie znajduje się żadne potwierdzenie wpływu dokumentu drogą elektroniczną i nie sposób również ustalić, czy opinia została przesłana w pełnej treści wraz z dokumentacją fotograficzną, a co najważniejsze, czy strona skarżąca zapoznała się z pełną wersją dokumentu.

Natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy bez znaczenia jest podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność, że pismo skarżącej zawierające zastrzeżenia i uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie zostało nadane za pośrednictwem poczty już po upływie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się przez stronę w sprawie. Stwierdzić bowiem należy , że nawet gdyby strona złożyła pismo za pośrednictwem placówki pocztowej, w tym samym dniu co zapoznała się z materiałem dowodowym, to organ również nie miałby możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania się do jego treści następnego dnia, tj. w dniu wydania decyzji. Oznacza to ,że organ I instancji powinien tak wyznaczyć termin zakończenia postępowania, by przed jego upływem mógł zapoznać stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i miał stosowny termin na ustosunkowanie się w decyzji do zarzutów, czy ewentualnych wniosków strony skarżącej. Przedkładając wyznaczony termin zakończenia postępowania przez wydanie decyzji nad prawem strony do czynnego udziału w postępowaniu organ I instancji dopuścił się pogwałcenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jeśli zatem organ miał wiedzę, o tym, że strona zamierza odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to powinien wstrzymać się z wydaniem przedmiotowego orzeczenia, potwierdzić tę okoliczność notatką służbową na podstawie art. 72 k.p.a. i na tej podstawie przedłużyć postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 36 k.p.a. Natomiast jeżeli – jak w analizowanym przypadku- zastrzeżenia strony wpłynęły do organu I instancji już po wydaniu rozstrzygnięcia, to organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. mógł w ramach postępowania uzupełniającego umożliwić stronie odniesienie się i przedstawienie ewentualnych dowodów przeciwnych, dokonać dodatkowych czynności dowodowych, a następnie, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, zapoznać stronę z całością zebranego materiału dowodowego w sprawie. A w dalszej kolejności powinien odnieść się w decyzji do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również do zarzutów podniesionych przez stronę.

Takie właśnie postępowanie organów obu instancji świadczyłoby o poszanowaniu zasad dobrej administracji, przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Prawo do dobrej administracji akcentuje, że każdej osobie - niezależnie od jej przynależności państwowej - przysługuje prawo do rozpatrzenia swojej sprawy wniesionej do instytucji i organu Unii w sposób bezstronny, zgodny z prawem i w rozsądnym terminie. Art. 16 ust. 1 powołanego wyżej kodeksu stanowi, że w przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. W myśl ust. 2 powołanego wyżej przepisu w przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia.

Natomiast ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Należy wyraźnie podkreślić, że przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia , a więc działa w ramach tzw. uznania administracyjnego . Zaznaczyć jednak należy, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). Właściwa zaś ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym jego zebraniem oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy obu instancji powinny w pełni respektować - w znaczeniu podanym wyżej - zasadę czynnego udziału strony w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 10 k.p.a. Zatem organ I instancji powinien umożliwić skarżącej odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienie zastrzeżeń, dowodów przeciwnych oraz wniosków przed wydaniem decyzji przez ten organ. Organy administracyjne powinny mieć na uwadze, że ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 k.p.a. W szczególności, w sytuacji, gdy po dokonaniu oceny zebranych dowodów, organ odmówi wiarygodności niektórym z tych dowodów czy twierdzeń, to przyczynom tej odmowy należy dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze standardem przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że zarzuty skargi przedstawiają się jako uzasadnione , albowiem pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art.10 , art. 77 , art.80 i art.81 k.p.a. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. do uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej . Orzeczenie w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. , zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.