I OSK 2688/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2008 r. płk. w st. spocz. P. M. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie, domagając się:

- ponownego ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r., które zostały przyznane decyzją Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie w roku 1989;

- wypłacenia wraz z odsetkami kwot wynikających z różnicy między przysługującymi świadczeniami zgodnie ze słusznie nabytymi prawami w 1989 r. o wartości ekonomicznej określonej w art. 5, art. 6 i art. 40 ustawy (w pierwotnym brzmieniu) z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66), a zaniżonymi, wypłacanymi przez Wojskowe Biuro Emerytalne w Warszawie od 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji waloryzacyjnych;

- stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r., które zostały wydane z naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 k.p.a.

Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał dwie decyzje, w jednej odmówił ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek oraz drugą, w której odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ, powołując się na treść art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej wskazał, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia przez organ decyzji z urzędu. Weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi jednak do ustalenia podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Przyjęty sposób waloryzacji świadczenia emerytalnego jest bowiem właściwy, a zatem nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do zastosowania art. 156 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu.

Zgodnie z zawartym w powyższych decyzjach pouczeniem, P. M. odwołał się od nich do Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. Sąd Okręgowy w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt XIV U 1205/09) po rozpoznaniu sprawy oddalił odwołanie od decyzji odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, natomiast odwołanie od decyzji o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania.

Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jest związany wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydziału Ubezpieczeń Społecznych, jednak w jego ocenie, dokonując analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego należy dojść do wniosku, że właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych przez organ emerytalny w kwestii waloryzacji świadczenia po dniu 1 stycznia 1999 r. jest sąd powszechny.

Odnosząc się do zarzutów Minister stwierdził, iż w jego ocenie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego w Warszawie, gdyż waloryzację emerytury wojskowej przeprowadzał on zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez uznanie, że art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) [dalej: ustawa o emeryturach i rentach], zmienił z dniem 1 stycznia 1999 r. treść art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w stosunku do emerytów wojskowych mających w dacie jego wejścia w życie ustalone prawo do emerytury wojskowej, pomimo oczywistej sprzeczności takiej interpretacji z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2003 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. na utrzymanie przez Ministra Obrony Narodowej w mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał na wstępie, że Minister Obrony Narodowej był zobligowany do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r., gdyż był w tym zakresie związany rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt XIV U 1205/09.

Wskazał w związku z tym, iż przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 66) stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. miały zatem zastosowanie przepisy k.p.a. regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że decyzje o waloryzacji jego emerytury wojskowej wydane po 1 stycznia 1999 r., rażąco naruszają prawo. Jak – zdaniem WSA w Warszawie - słusznie podkreślił organ, do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie.

Na mocy art. 159 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę. Przepisowi art. 6 tej ustawy nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku do skarżącego jako emeryta wojskowego dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej emerytury, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej, takowej waloryzacji nie przewidywał.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowił, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik P. M. o zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż art. 159 ustawy o emeryturach i rentach zmienił z dniem 01.01.1999 r. treść art. 5 i art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w stosunku do emerytów wojskowych mających w dacie wejścia w życie tych przepisów ustalone prawo do emerytury wojskowej, pomimo oczywistej sprzeczności takiej interpretacji z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.10.2003 r., co miało istotny wpływ na utrzymanie przez Ministra Obrony Narodowej w mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Bira Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 roku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W związku z tym, że Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2011r. w sprawie sygn. akt XIV U 1205/09 uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 58 § 4 p.p.s.a. zobowiązany był rozpoznać skargę na decyzję Ministra Obrony z dnia [...] stycznia 2012 ( znak [...]) ( por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 2444/12).

Na wstępie stwierdzić należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje ich oczywistą niezgodność. Jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji normy.

Zasadniczy problem prawny w rozpoznawanej sprawie, do którego nawiązują zarzuty skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi, czy do żołnierzy zawodowych, którzy do dnia 1 stycznia 1999 r. pobierali świadczenie emerytalne stosuje się art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U z 1994 r. Nr. 10, poz. 36 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r.

Pierwotnie art. 6 ustawy stanowił, że emerytury i renty podlegają waloryzacji w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych pozostających w służbie i zajmujących analogiczne stanowiska. Z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 6 został zmieniony przez art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, 1118 ze zm.) [dalej: ustawa o emeryturach i rentach]. Przepis otrzymał brzmienie, zgodnie z którym emerytury i renty podlegają waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wskazana nowelizacja poddała waloryzację emerytur i rent służb mundurowych zasadom przewidzianym w przepisach ustawy o emeryturach i rentach.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący pobierał świadczenie emerytalne zanim doszło do przedstawionej zmiany przepisów.

Niewątpliwie, na co należy zwrócić uwagę, w ustawie brak jest wyraźnego uregulowania kwestii, czy art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko osób, które prawo do świadczenia uzyskały po tej dacie, czy też dotyczy ogółu świadczeniobiorców, bez względu na datę w jakiej nabyły prawo do emerytury. Zdaniem skarżącego kasacyjnie świadczenia emerytalno-rentowe służb żołnierzy zawodowych powinny ściśle wiązać się z uposażeniem i być waloryzowane proporcjonalnie do jego wzrostu.

To ostatnie zagadnienie zostało wyjaśnione w motywach uzasadnienia Sądu I instancji, w których Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny w pkt. 1 uznał, że art. 159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono m.in., że skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów nie jest ani pozbawienie prawa do świadczeń, ani wyłączenie ich waloryzacji. Wprawdzie zakwestionowane przepisy zmieniły w stosunku do określonej grupy świadczeniobiorców metodę (mechanizm) waloryzacji, zachowały jednak samo założenie stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanych świadczeń oraz przewidziały mechanizm umożliwiający jego urzeczywistnienie. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń emerytalno-rentowych do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Innymi słowy - w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie do zmiany metody waloryzowania ich wysokości. Naruszenie oczekiwań co do przewidywanego poziomu przyszłych świadczeń, w ocenie Trybunału, nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do waloryzacji.

Kwestia zakresu stosowania nowej regulacji prawnej do osób pobierających świadczenie emerytalne przed dniem jej wejścia w życie została natomiast wyjaśniona poprzez orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów powszechnych.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II UK 97/10 stwierdzono, że mechanizm waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych określony w art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin w brzmieniu nadanym przez art. 159 pkt. 1 ustawy o emeryturach i rantach ma zastosowanie także do świadczeń, do których prawo postało przed dniem 1 stycznia 1999 r. (OSNP 2012/1-2/17). Identycznie Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II UK 109/10, w którym stwierdził, że ustawa z 1998 r. o emeryturach i rentach zmodyfikowała z datą 1 stycznia 1999 r. zarówno wysokość świadczeń emerytalnych żołnierzy zawodowych przyznanych przed dniem 1 stycznia 1999 r. poprzez ich podwyższenie wskaźnikiem dodatkowej waloryzacji, jak i zasady waloryzacji tych świadczeń na przyszłość. Brak przepisu intertemporalnego, który stanowiłby o zachowaniu dotychczasowego mechanizmu waloryzacji emerytur wojskowych do świadczeń, do których prawo zostało nabyte przed 1 stycznia 1999 r., wskazuje, że art. 6 ustawy z 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w nowej wersji ma zastosowanie także do świadczeń, do których prawo powstało przed tą datą.

Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 159 pkt. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie wprowadza rozróżnienia uprawnień emerytalnych żołnierzy zawodowych w zależności od daty uzyskania prawa do świadczenia. Nowa metoda waloryzacji świadczeń odnosi się do wszystkich, tj. obecnych i przyszłych emerytów wojskowych. Brak ustawowego uregulowania tej kwestii oznacza, że nowe zasady waloryzacji mają zastosowanie do wszystkich emerytów wojskowych. W przeciwnym razie konieczny byłby bowiem przepis o rozdzieleniu poprzedniego i nowego sposobu waloryzacji świadczeń odpowiednio do praw nabytych przed i po tej zmianie. Takie rozwiązanie stanowiłoby w istocie uprzywilejowanie jednej kategorii uprawnionych spośród tej samej grupy ubezpieczonych wojskowych.

O tym, że zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, świadczy też treść art. 179 ustawy o emeryturach i rentach, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowi, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego z przepisów składających się na podstawy skargi kasacyjnej, co na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało jej oddaleniem.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powoływanej powyżej ustawy.